政府间财政关系，是指在财政体制上划分各级政府之间财政管理权限的根本制度，规定了各级政府筹集资金以及支配使用资金的权力、范围和责任。作为确定政府职能和公共资源配置方式的体制性安排，政府间财政关系改革是经济体制改革最重要的组成部分之一，反映了国家权力在各级政府间纵向配置的状况。合理界定各级政府间财政关系，是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容，是推进国家治理体系和治理能力现代化的客观需要。

一、政府间财政关系改革概述

为适应经济社会发展需要，我国政府间财政关系进行了多次重大改革，取得了令人瞩目的成效。但随着形势的不断发展变化，一些矛盾和问题也逐步显现出来，各级政府间的财权事权划分存在的不合理、不清晰、不规范等问题逐渐显露，现行体制已经不完全适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的要求。如何深化政府间财政关系改革是当前亟需研究解决的问题。

（一）改革历程

1978 年以前。计划经济的资源配置方式及其决定的政府间财政关系。这一阶段资源配置方式，是国家通过分配实物计划指标来指挥经济运行，与之相适应，政府间财政关系的特点是：财政高度集中在中央，财政实行“统收统支”的框架。

1978 年至1993 年。“双轨制”的资源配置方式及被动适应的政府间财政关系。这一阶段联产承包制等改革率先在农村启动，一定程度上改变了农村和农业领域资源配置方式；以“双轨制”为特征的价格改革拉开序幕，对国有企业实行“利改税”、“拨改贷”等税制改革，相应地，财政实行地方向中央包干，“分灶吃饭”、财政“大包干”等体制打破了原来财政“统收统支”的局面。这一时期财政体制频繁变动，是由于在原有资源配置方式改变后，政府间财政关系处于被动适应的结果。

1994 年以后。市场资源配置基础的建立及相应的政府间财政关系。党的十四大提出了“市场对资源配置起基础性作用”，从1994 年起进行以建立社会主义市场经济体制为目标的一系列改革。在这一系列经济体制改革中，财税体制改革处于中心地位，主要任务是建立适应社会主义市场经济要求的财政税收体制，核心是统一税制、实行中央与地方分税制。分税制改革的主要内容可以概况为“三分、一返还、一转移”，即分权、分税、分级管理、税收返还和转移支付。一是划分中央与地方事权。中央财政主要承担国家安全、外交等所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出。地方财政主要承担本地区经济、事业发展等所需支出。二是划分中央与地方收入。将税种划分为中央税（关税、消费税等）、中央与地方共享税（增值税、所得税、资源税等）、地方税（营业税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、契税、土地增值税等）。三是分设中央和地方两个税务机构。中央税务机构征收中央税、共享税，地方税务机构征收地方税。四是建立中央财政对地方税收返还制度。按改革基期年中央从地方净上交的增值税和消费税收入核定税收返还基数，每年递增返还。五是建立中央对地方的转移支付制度。主要分为一般性转移支付和专项转移支付。

值得一提的是，在当时的条件和情况下，1994年分税制改革的重点是建立坚实、稳定的财政收入基础，通过提高“两个比重”（财政收入在国民生产总值中的比重、中央财政收入占财政收入总额的比重），适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。因此，对事权划分等问题，当时基本没有触动，后来才逐步推进。