财政供养人员是政府履职的基础条件，如何科学确定财政供养人员的规模，调整优化财政供养人员的结构，合理减轻财政负担压力，实现高效的社会治理并向社会提供基本公共服务，历来是社会关注的焦点，也是机构编制管理工作的难点。本文以潍坊市为例进行财政供养人员情况的分析与思考，并对控制和调整财政供养人员规模提出建议。
一、基础概念的界定
关于财政供养人员的内涵和外延，尚没有统一的界定。根据中央编办政策法规司《机构编制工作用语释义》，财政供养人员指由机构编制管理机关核定机构和编制、人力资源社会保障部门核定人员和工资福利、财政部门列入政府预算范围并核拨经费的机关和事业单位工作人员。释义认为，广义的财政供养人员是指工资福利列入政府财政预算范围的人员，包括机关、事业单位在编人员、离退休人员以及按规定聘用的人员，以及其他由公共财政支付工资福利的人员等。更广义的财政供养人员包括了军队人员、武警人员、国有企业与国有商业银行中行政级别的官员、村居委会成员和机关事业单位的长休人员等。
结合有关数据获取的客观实际，本文探讨的财政供养人员主要指机关、事业单位的在编人员和离退休人员。
二、潍坊市财政供养人员情况分析
（一）财政供养人员规模概况
县市区中，财政供养人员数量较大的为寿光、青州、诸城和安丘。具体情况见图1。
衡量财政供养人员规模，除绝对数量外，还需结合国际通用指标，从不同角度进行考量。一是财政供养系数。即政府财政供养人员占一个国家或地区的总人口的百分比。通常认为财政供养系数这一指标以1%为标准，并以3%为临界点。潍坊市财政供养系数为3.12%，各县市区、市属开发区系數分别为1.52%到3.41%不等，市属开发区财政供养系数总体小于县市区。其中，4个市属开发区方面，保税、峡山、高新供养系数明显小于滨海;12县市区方面，奎文、潍城、寒亭、诸城和寿光财政供养系数相对较小。二是单位GDP供养人数。即每百万美元GDP供养人数，其从经济视角反映了一个国家或地区财政供养人员在经济发展中发挥作用的大小、行政效率的高低等，单位为人/百万美元GDP。据统计，潍坊市单位GDP供养人数为3.34，市属开发区中高新（含保税）0.56、滨海0.76，峡山高达7.4;各县市区分别为2.28到5.3不等，其中，奎文、诸城、寿光和潍城等指标值较小，财政供养人员的行政效率较高。三是单位预算收入供养人数。即每百万美元财政预算收入供养人数，反映了一个国家或地区的财政供养能力和压力，单位为人/百万美元预算收入。潍坊市单位预算收入供养人数为36.34，市属开发区两级分化较重，高新4.85、滨海7、保税7.62，而峡山高达110.85。各县市区分别为22.7到99.3不等，其中，寿光22.7、奎文23.8、诸城27.33，供养能力较强，临朐99.3、安丘79.21，财政供养压力较大，这与我们的日常印象基本一致。四是机关事业单位行政支出占预算支出的比重。此处行政支出指政府预算安排的用于机关事业单位的人员经费和公用经费。2017年全市用于机关事业单位人员工资福利支出及对个人和家庭的补助支出共计275.97亿元，而去年全市一般公共预算收入539.1亿元、支出678.4亿元，用于机关事业单位自身运转的财政拨款占比较高。
（二）财政供养人员结构分析
当前提及财政供养人员，社会上往往存有一种普遍认知，即认为“机构臃肿、人员膨胀”，而在实际工作中经常面临“百家推门要编制”的情况，听到更多的是“缺人”。这种看似矛盾的情形的成因，从财政供养人员的结构可见一斑，有学者将其称为“结构性短缺”。具体体现在以下方面：
1.离退休人员比例偏高。截至2017年4月，全市离退休人员占比高达34.89%，其中，市直比例为29.98%;4个市属开发区总体占比从14.11%到21.5%不等，普遍低于12县市区离退休人员占比（从32.4%到41.35%不等）。从离退休人员与在编人员的比例看，县市区中比例较高的为寒亭71%、潍城67%、昌邑61%、诸城57%。有资料显示，2006年全国离退休人员与在编人员比例为27：100。与之相比，潍坊市的离退休人员占比偏高。这些数字很好地解释了目前的社保缴纳途径下，潍坊市离退休费收支压力大的原因，也是文章界定财政供养人员外延之初，将离退休人员纳入范围的原因。
2.教育卫生等部分行业人员密集。以在编人员的编制性质看，84.22%为事业人员，各县市区事业人员占在编人员比例也均在82%以上，其中有7个县市区的比例超过85%。从行业看，不论全市整体还是各县市区，学校教职员工都是当地在编人员中的最大部分，约占半数左右;医院、乡镇卫生院是人员密集行业，除潍城3.56%和青州14.32%外，一般约占当地在编人员的10%左右;公安系统也是人员相对密集的系统之一。此外，依据机构编制综合管理信息系统的25类中，农林水类、交通类、市政城建类、执法类等事业单位占全市在编人员的比例均达1%以上。
3.年龄、性别比例分布不均。以实有在编人员情况分析，平均年龄42岁，假设以23岁至60岁为工作年龄段，42岁的平均年龄恰好居中位。按照实有在编人员每5岁划分一个年龄段，各年龄段人员分布不均，呈现出以41至45岁段为峰值的对称分布（见图2）。
通过图2，可以发现41至45岁的人员最多、占18.28%，46至50岁和36至40岁年龄段人员次之、均达16%，30岁以下和55岁以上的均仅占10%左右。从全市性别比例看，男性总人数明显多于女性，男女比例为1：0.79，市直男女比例最高为1：0.52，高新和奎文、潍城、坊子、寒亭四区男性在编人员数量均少于当地女性在编人员数量。将年龄、性别结合看，随年龄逐渐降低，女性比例逐渐增多：36岁至40岁男女比为1：1.13，30至35岁男女比为1：1.51，25至34岁男女比例为1：2.02，而25岁以下的人员男女比达1：3.46，其中，潍城区25岁以下年龄段男女比失衡最重，达1：7.56。这印证了人们关于最近十几年机关事业单位新录用人员，女性多于男性。
     4.镇街工作人员占比少。以在编人员的层级分布看，市级（含开发区）、县级和镇街三层人员力量分布不均，占比分别为16.91%、77.3%和5.79%，即市级、县级人员为镇街人员的2.92倍和13.35倍。除市级、县级的教育卫生人员外，市级、县级人员数量仍分别为镇街人员的2.3倍和5.9倍。从全省范围看，市级、县级在编人员分别为镇街人员的1.227倍和3.997倍。相比之下，潍坊市的镇街人员占比大大低于全省镇街人员占比。这与乡镇政府作为最基层的政权机关，是党和国家政策落实到“最后一公里”的重要执行者，是基层治理的重要组织者、基本公共服务的重要提供者的实际不匹配。