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后扶贫时代旅游扶贫中的道德风险及其治理

2023-05-15 08:27 来源: 互联网 作者:王会战,李思思,丁聪聪,王若晨,王绍盟 浏览次数 285

 2020 年底,中国顺利完成了脱贫攻坚的艰巨任务,历史性地消除了绝对贫困。但扶贫是项持久战,后扶贫时代如何防止脱贫人口返贫仍是中国今后一段时期面临的重大挑战;同时,贫困又是一个相对概念,绝对贫困的消除并不意味着贫困问题的彻底终结,后扶贫时代相对贫困问题将更加凸显并长期存在。相较于绝对贫困,相对贫困具有长期性、相对性、多样性、隐蔽性等特征,既难于识别与平衡,又易于增长与再生[1]。其中,在中国扶贫实践中发挥重要作用的旅游扶贫领域,由于旅游业的敏感性与脆弱性以及精准扶贫阶段大部分贫困居民参与旅游的低层次性,导致相当一部分通过旅游实现脱贫的居民在后扶贫时代面临较大的返贫风险。尤其在新型冠状病毒感染疫情防控常态化的背景下,大规模的国际、省际游客移动在未来相当长的一段时期内可能由于政治、政策等方面不确定因素的影响而难以实现,使得后扶贫时代的旅游扶贫实践面临巨大的挑战。

在中国的旅游扶贫实践中,由于自上而下的制度安排,在上级政府与地方基层政府、地方基层政府与旅游扶贫企业、地方基层政府与贫困地区居民之间产生了多级委托-代理关系,进而也产生了各类道德风险问题。后扶贫时代背景下,在治理相对贫困问题的实践中,道德风险问题仍将长期存在,这一现象将对巩固旅游脱贫攻坚成果、实现精准扶贫与乡村振兴的有效衔接产生很大的不利影响,因此,抑制或弱化旅游扶贫中的道德风险问题具有较强的现实意义。根据信息不对称的普遍性与绝对性特点,结合新制度经济学关于人的机会主义倾向的假设,现实中道德风险问题不可能完全根除,但却可以通过信息公开、加强监管等措施相对削弱,为有效治理后扶贫时代背景下旅游扶贫实践中的道德风险问题提供了理论启示。

尽管旅游扶贫实践中的道德风险问题普遍存在,但相关研究却略显滞后。现有为数不多的研究主要探讨了一般扶贫领域的道德风险问题与治理[2,3],关于旅游扶贫中的道德风险问题鲜有涉及。而在实践中,旅游扶贫在中国的扶贫战略中发挥着重要作用。根据相关资料,“十三五”期间,旅游预计带动1 200万人脱贫,大约占中国贫困人口的17%[4]。存在于旅游扶贫实践中的道德风险问题既普遍又严重,不仅影响当前依靠旅游实现脱贫地区的脱贫效果,而且可能减缓此类地区未来乡村振兴的进程。因此,通过借鉴一般扶贫领域道德风险的治理经验,并参考信息经济学的委托-代理理论,尝试在经验和理论层面探讨旅游扶贫中的道德风险及其治理问题,对后扶贫时代巩固拓展脱贫攻坚成果,实现脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接有重要意义。

1 后扶贫时代旅游扶贫中的道德风险表征及其成因

旅游扶贫涉及多个执行主体,纵向看,其包括从中央到地方的各级政府及行政村;横向看,其涉及旅游、农林、教育、人社、民政、金融等政府部门[2]。根据国家精准扶贫战略“中央统筹、省负总责、市县乡抓落实”的工作机制,在旅游扶贫实践中存在多层级的委托-代理关系,自上而下表现为全民委托中央政府、中央政府委托省级政府、省级政府委托市县级政府、市县级政府委托地方基层政府(乡镇、村级政府)、地方基层政府委托贫困居民。根据委托-代理理论,以上每一层级的“代理方”均由于其相对的信息优势地位而可能存在道德风险问题。为了简化问题的分析,结合国家精准扶贫战略的工作机制,特把市县级以及以上政府与相关部门统称为上级政府,把市县级以下政府与相关部门(主要指乡镇、村级政府与相关部门)统称为地方基层政府。基于这种简化,同时考虑到市场力量在旅游扶贫中的重要作用,把旅游扶贫的主要利益相关者划分为上级政府、地方基层政府、旅游扶贫企业与贫困地区居民等。

后扶贫时代,扶贫的对象由绝对贫困人口转向了相对贫困人口。相较于绝对贫困,相对贫困群体动态性更强,识别更为不易;相对贫困对象的帮扶形式更为多维;相对贫困的管理更为复杂。由于信息不对称的广泛存在,导致发生在地方基层政府、旅游扶贫企业与贫困地区居民等不同层级代理人身上的道德风险问题层出不穷,具体如表1 所示。

表1 旅游扶贫中的道德风险表征

1.1 地方基层政府的道德风险表征及成因

在中国的行政制度安排中,上级政府与地方基层政府之间存在天然的委托-代理关系。上级政府作为旅游扶贫政策的制定方或传达方,对政策的理解相对深入,但对地方基层政府所辖区域的贫困情况则不甚熟悉;地方基层政府作为旅游政策的执行方或实施方则正好相反,由于信息传递过程中的失真性现象普遍存在,其对相关政策含义初衷的理解可能并不到位,但对所辖区域的贫困情况则相对熟稔。当上级政府把旅游扶贫的战略目标与任务委托给地方基层政府执行时,地方基层政府凭借其相对熟悉辖区贫困情况的信息优势,在上级政府监督不力的情况下,出于地方利益、政绩甚或个人私利考虑,总会试图从旅游扶贫的政策红利中“揩一点私油”,主要表现为以下几类道德风险问题。

1)“扶假贫”现象及成因。在旅游扶贫的识别环节最易发生“扶假贫”现象,通常表现为“人情扶贫”“关系扶贫”。尤其在后扶贫时代,相对贫困人口的识别尤为复杂与困难,“寻租”风险较精准扶贫阶段明显增强。当上级政府把旅游扶贫的任务委托给地方基层政府时,囿于较高的扶贫监督成本,发生在地方基层政府官员身上的“扶假贫”现象就很难避免。即便把“人情”“关系”排除,考虑到旅游扶贫的特殊性,“扶假贫”现象仍在所难免。因为旅游扶贫属于典型的产业扶贫,需要贫困地区居民具备基本的旅游服务与经营技能,而在旅游具有一定发展基础的地区,先期参与旅游服务与经营的一些居民大多已不再贫困,而处于相对贫困状态的大部分居民往往又缺乏基本的旅游服务与经营技能,在精准扶贫与乡村振兴的5 年衔接过渡期内,当地基层政府为了如期完成巩固拓展旅游脱贫攻坚的任务,就可能存在把并不贫困的旅游经营户(如农家乐、民宿经营者)识别为相对贫困户以增强脱贫成效的道德风险。

2)“假扶贫”现象及成因。在旅游扶贫项目的选择与实施过程中较易产生“假扶贫”现象,通常表现为“数字脱贫”“形象工程”。在以往的粗放式扶贫阶段,一些旅游资源禀赋较好的贫困地区打着旅游扶贫的名义引进外来企业做旅游开发,虽然使当地旅游业获得了快速发展,但旅游收益更多为当地各级政府与外来旅游企业所获得,大部分贫困居民因参与旅游乏力而收益甚微。即便在精准扶贫阶段,由于缺乏对贫困居民必要的旅游增权,此类地区贫困居民参与旅游乏力的状况并没有得到根本改观,于是便容易产生以地区总体经济增长代替贫困人口受益、以平均旅游收入代替贫困人口旅游收益的“数字脱贫”现象。后扶贫时代,这种现象仍难以得到有效的改观。尤其在相对贫困人口动态变化、不易确定的条件下,脱贫地区地方政府把脱贫资金用于区域旅游经济发展而非用于相对贫困人口的道德风险相较于精准扶贫阶段可能会进一步提高。

因此,相较于“扶假贫”,“假扶贫”的危害更甚。“扶假贫”虽然扶的对象并非都是相对贫困户,但真正的相对贫困户毕竟占主体,至少其扶贫的大方向和总体目标无误。但“假扶贫”在主观上即存在置换扶贫根本目标的故意性,完全无视国家旅游扶贫政策的根本战略目的,把国家的旅游扶贫政策当成了打造形象工程、提升地方政绩的工具。此类道德风险不仅不利于当地旅游扶贫的有效开展,而且由于对相对贫困居民根本利益的忽视,还可能影响到当地相对贫困居民自我发展能力的提升与内生动力的激发,从长远来看还可能阻滞脱贫地区乡村振兴的进程。

1.2 旅游扶贫企业的道德风险表征及成因

旅游扶贫典型的产业特征决定了社会、市场力量介入旅游扶贫的必然性。实践证明,依靠相对贫困居民自身的资本、素质与能力,很难获取参与当地旅游发展的机会,更遑论通过旅游实现乡村振兴的目的。在中国当前旅游市场竞争日趋激烈的背景下,脱贫地区通过招商引资吸引外来旅游企业巩固拓展旅游脱贫攻坚成果,进而助推当地乡村振兴几乎成为必然的选择。然而,企业具有逐利的本性,与旅游扶贫的“准公益性”具有天然的矛盾。外来旅游企业深知地方基层政府在旅游扶贫中对其的依靠,凭借其在旅游经营与管理方面的优势,在地方基层政府的旅游扶贫项目招标中存在“假扶贫”“扶假贫”等道德风险。

外来旅游企业首先以扶贫的名义获得开发脱贫地区旅游的资格,然而在旅游发展的过程中,出于逐利的本性,一些缺乏基本社会责任感的旅游企业很快把旅游扶贫的初衷置之度外,通过践行市场的法则,逐渐把当地相对弱势的相对贫困居民排斥到旅游开发之外,导致当地相对贫困居民不仅没有因旅游致富,反而不得不承受当地旅游发展带来的诸多负面影响。在旅游扶贫初始阶段,此类“假扶贫”现象普遍。随着国家精准扶贫战略的实施,各级政府的监督考核,此类现象略有改观,表现为部分贫困居民获得了一些参与当地旅游发展的机会与权利,但大多从事的均为旅游基层的低附加值工作,如景区保洁员、电瓶车司机、小摊贩、酒店保安与服务员等,旅游经营与管理等高附加值岗位较少,当然这与贫困居民自身的文化水平不高、旅游服务与经营技能缺乏有一定关系。但如果旅游企业真正“用心”扶贫,就会加大对贫困居民旅游培训与教育的力度。只有如此,贫困居民才可能真正深入参与到旅游扶贫实践中去,其自我发展能力才可能得到真正提升,内生动力才可能得到根本激发,旅游扶贫才可能具有可持续性。

对于适合旅游扶贫的地区来说,旅游企业作为扶贫的主要市场力量,对当地旅游扶贫工作的成败起着关键作用。如果地方基层政府监管不力,将会导致旅游扶贫企业“假扶贫”现象的必然发生,进而对当地旅游扶贫战略的实施造成致命威胁。在实践中,甚至还有一些旅游扶贫企业通过向地方基层政府寻租的方式获得开发当地旅游的机会,从而和当地基层政府结成了“假扶贫”的联盟,这类“假扶贫”的风险更大,危害更高。此外,由于一些社区精英对旅游扶贫企业的人情、关系与资金贿赂,旅游扶贫企业也可能存在“扶假贫”的道德风险,其危害同样也不容小觑。尤其在后扶贫时代背景下,由于贫困的相对性,旅游企业“假扶贫”的风险更大。

1.3 脱贫地区居民的道德风险表征及成因

后扶贫时代,扶贫的对象转为相对贫困人口。目前,关于相对贫困人口的界定还没有统一的标准,但根据相对贫困的内涵[5],旅游扶贫领域的相对贫困人口至少包括以下3 类群体。第一类为在旅游精准扶贫阶段低层次参与旅游扶贫的贫困居民,如旅游土特产品售卖者、农家乐经营者与帮工等。这部分居民虽然实现了脱贫,但受旅游业的淡旺季和敏感性等影响,收入具有一定的不稳定性,一旦遇到重大的自然灾害或公共安全卫生事件,易再度返贫,在未来巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴衔接的5 年过渡期,这部分返贫风险较大的居民理应成为旅游扶贫的重点对象。第二类为在旅游精准扶贫阶段享受生态补偿政策的贫困居民,如生态环境建设者、生态移民、生态保护岗(如护林员)、保洁员等。这类脱贫居民的收入虽相对稳定,但其收入相对较低,如西藏自治区墨脱县人民政府在2017 年2 月发布的《关于全区生态保护岗位及政策补助的解释》文件中规定全区生态保护岗位全勤补助标准统一为3 000 元/(人·年)[6]。在后扶贫时代国家现行贫困线标准可能适度上调的背景下,这部分脱贫居民也应成为旅游扶贫的主要对象。第三类为在旅游精准扶贫阶段未被列为贫困居民,但其收入比国家贫困线标准高出不多的边缘群体。这部分居民不仅较少享受各级政府关于旅游扶贫的各种政策福利,而且可能在与当地贫困居民参与旅游发展的正常竞争中,由于贫困居民具有优先权而处于劣势。后扶贫时代,这部分边缘“非贫居民”也应成为旅游扶贫的主要对象。

在实践中,以上3 类相对贫困人口并不容易被识别与界定。在此背景下,各类型的相对贫困居民凭借自身的信息优势,在旅游扶贫实践中具有天然的机会主义倾向。对于大部分靠农业创收的脱贫地区居民来说,相较于生产周期长、投入成本大且盈亏不定的农业带给他们的变现慢、投资报酬率低且不稳定的收入[7],旅游业则因其低投入、淡旺季明显的特点往往可以带来投资报酬率高、变现快、风险低且可以预期的收入。加之一旦确定为相对贫困户,还可以享受诸多的扶贫政策红利。因此,“穷怕了”的脱贫地区居民无论是否相对贫困,在后扶贫时代扶贫政策红利的影响下,有争先恐后地加入相对贫困户行列的道德风险,而中国乡村典型的“熟人社会”则为各种道德风险的滋生提供了条件。

从旅游扶贫的实践来看,在识别、帮扶与考核等环节,在相对贫困居民身上容易发生“非贫充贫”“扶而不为”“富而不退”等道德风险。

1)“非贫充贫”现象及成因。通常发生在旅游扶贫的识别阶段,是旅游扶贫实践中易发生且影响较大的一类道德风险,也是中国后扶贫时代扶贫实践普遍面临的难题。面对规模庞大的人口基数,从中遴选出众多符合相对贫困标准的居民,确非一件易事。加之,中国农村居民的收入构成复杂,有些类型的收入不易衡量或确定。脱贫地区居民熟知精准识别环节的政策执行难度,在国家旅游扶贫政策红利的影响下,有一些并非相对贫困的居民故意隐瞒实际收入,通过“装穷”“寻租”等非正常手段去获得相对贫困的资格。“非贫充贫”现象的危害严重,不仅浪费国家大量的旅游扶贫资源,而且导致脱贫地区真正的相对贫困居民被排挤在旅游发展之外,甚或可能贴上“被脱贫”的标签而长期处于贫困的边缘。从长期来看,此类现象不仅不利于巩固脱贫攻坚成果,而且还可能造成部分脱贫居民的再度返贫。

2)“扶而不为”现象及成因。通常发生在旅游扶贫的帮扶阶段,表现为所谓的“养懒汉”现象。在旅游精准扶贫的实践中,由于缺乏对贫困居民帮扶措施与行为的持续追踪与监督,一些懒散惯了的贫困居民宁愿坐享当地旅游发展的红利分成,而不愿依靠自己的双手通过参与旅游服务与经营获得收入。这种现象虽然占比不大,但影响很差,不仅降低了国家旅游精准扶贫的绩效,而且对贫困地区的其他居民有着不良的示范效应,有可能造成更多的“非贫居民争当贫困户,贫困居民争当懒汉”的现象。后扶贫时代,相较于绝对贫困,相对贫困居民“扶而不为”的情况依然存在。

3)“富而不退”现象及成因。通常发生在旅游扶贫的考核阶段。相较于中国当前庞大的人口规模,旅游扶贫资源属于稀缺资源。按照帕累托最优原则,只有把有限的旅游扶贫资源配置给那些最需要的相对贫困人口,旅游扶贫才能获得最佳效果。然而,在旅游扶贫的实践中存在这样一种现象,有些贫困居民可能享受习惯了国家的旅游扶贫政策福利,即便已经通过旅游实现了脱贫,仍然通过隐瞒收入、“寻租”等方式继续充当相对贫困户,富而不退。此类现象不仅浪费了有限的旅游扶贫资源,而且由于相对贫困指标的非法占用,减少了真正的相对贫困居民参与旅游脱贫致富的机会。

2 后扶贫时代旅游扶贫道德风险的治理路径与对策

根据信息经济学的委托-代理理论,道德风险问题主要是由于委托人与代理人之间的信息不对称现象造成的,结合新制度经济学关于人们普遍具有机会主义倾向的假设,可以采用降低信息不对称性与抑制人们的机会主义倾向这两条路径来寻求治理旅游扶贫道德风险的对策。

2.1 降低旅游扶贫的信息不对称性

既然道德风险问题因信息不对称而生,那么理论上只要能够改善旅游扶贫过程中信息不对称的状况,实践中就有可能减少道德风险的发生。

2.1.1 加强旅游扶贫的信息化建设 在日新月异的信息化时代,完全可以采用现代信息技术实现对旅游扶贫的智慧管理,弱化旅游扶贫中的信息不对称问题。例如,2017 年河南省推出的“互联网+旅游扶贫项目”模式,即充分地把大数据、云计算等现代信息技术融入了旅游扶贫实践。此外,中国一些贫困高发地区如陕西省、云南省、贵州省为了提升对精准扶贫的信息化管理水平,利用现代信息技术建立了精准扶贫大数据平台。通过大数据平台,尽最大可能使所有的扶贫数据资料公开化,降低了旅游扶贫信息在各级委托人与代理人之间的不对称性,从而有助于减少旅游扶贫过程中发生在地方基层政府、旅游扶贫企业以及贫困地区居民等利益相关者身上的道德风险。

2.1.2 强化旅游扶贫的过程监督 减少信息不对称性的另一个有效方法是强化监督,通过全程、动态监督有助于增加委托人对代理人扶贫行为与状况的了解程度,从而有利于降低各级代理人的道德风险倾向。当前,中国旅游扶贫实施过程中虽然不乏监督机制,但普遍存在“重结果轻过程”的问题。由于旅游扶贫实践中道德风险的发生贯穿精准识别、帮扶与考核的全过程,因此务必要加强对旅游扶贫项目进度、成效的全方位、全过程监督[3];同时,为了避免旅游扶贫监督人员犯“监守自盗”的道德风险,可尝试建立第三方监督机制,引进社会力量和被扶贫对象参与其中[8],以此提高旅游扶贫考核的客观性。

2.1.3 完善旅游扶贫的信号甄别与传递机制 根据信息经济学理论,要想将真正的相对贫困居民识别出来,相对贫困标准必须具有较强的“信号甄别”功能,既要尽可能涵盖最能反映相对贫困的关键指标,又要具有较强的可观测性。例如,贵州省威宁自治县在精准扶贫实践中摸索出的“一看房,二看粮,三看劳动力强不强,四看家中有没有读书郎”的精准扶贫“四看”法[9]既接地气,又具有较好的甄别功能。后扶贫时代,同样需要制定甄别功能较强的相对贫困标准。另外,还要强化相对贫困标准的信号传递功能,而只有“有成本”的信号才具有这一功能[10]。因此,可以通过增加“非贫充贫”的机会成本,使假贫者参与旅游扶贫得不偿失,从而把假贫者自动区分出来。例如,减少旅游扶贫中的年终分红帮扶,而代之以参与旅游服务与经营帮扶,可以把一些并不愿意参与旅游发展的非相对贫困人口自动排除;强调旅游扶贫中的权责对等,重视就业帮扶,要求有劳动能力者在享受旅游扶贫政策时必须参与当地提供的旅游就业岗位,从而增加非相对贫困人口申请相对贫困资格的机会成本。

2.2 抑制旅游扶贫利益相关者的机会主义倾向

2.2.1 重视旅游扶贫立法建设 当前,中国旅游扶贫实践中频发的各类道德风险问题,从一个侧面反映了精准扶贫领域可能存在立法不够、执法不严等问题。一方面,精准扶贫作为国家贫困治理的重要举措,政策范围广,涉及主体多[2],亟需在国家层面针对精准扶贫实施立法,将扶贫开发工作纳入规范化、制度化和法治化轨道,为全国各地的旅游扶贫工作提供法律依据。在精准扶贫阶段一些省市在此方面已做了积极的尝试,例如《广西壮族自治区扶贫开发条例》《湖北省农村扶贫开发条例》等扶贫法规的出台,为国家层面的扶贫立法提供了丰富的范例和素材。另一方面,加大扶贫执法的力度。只有严厉惩治、打击旅游扶贫中的道德风险问题,加大旅游扶贫中各级代理人的“犯错成本”,才有助于从根本上解决旅游扶贫中执法不严的问题。例如,对于旅游扶贫中“扶假贫”“假扶贫”的政府官员不能止步于行政问责,问题严重的可以提交司法部门处理;对于旅游扶贫中“假扶贫”的旅游扶贫企业不能止步于行政处罚,情节严重的可以吊销其从事旅游经营与开发的资格;对于旅游扶贫中“非贫充贫”“扶而不为”“富而不退”的脱贫地区居民不能止步于从相对贫困名单中剔除,影响恶劣的可以采取一些适当的惩戒措施。

2.2.2 健全旅游扶贫信用体系 当前,中国旅游扶贫实践中出现的各类道德风险问题某种程度上也源于中国的社会信用体系不够健全,社会对不诚信的惩罚力度不够。例如,常见于旅游扶贫中的“扶假贫”现象,即便那些“非贫”的居民最终被举报,其结果也仅是从贫困名单中被剔除,而并无相应的惩戒措施。中国虽然顺利完成了脱贫任务,但巩固脱贫攻坚的任务依然艰巨。各级政府要充分认识到“扶假贫”的严重危害性,后扶贫时代,应加快建立乡村地区的扶贫信用体系,加大对地方基层政府扶贫“失信”的问责力度,加大对旅游企业扶贫“失信”的行政处罚力度,加大对脱贫地区居民扶贫“失信”的负面激励力度,通过大幅增加扶贫“失信”惩戒力度与机会成本,尽可能减少旅游扶贫实践中各类道德风险问题的发生。

2.2.3 注重旅游扶贫中的精神扶贫 道德是每个人发自内心的约束,成本很低,但效率很高。因此,在重视旅游扶贫立法建设、健全旅游扶贫信用体系的同时,更应注重道德约束、精神扶贫在旅游扶贫中的作用。实际上,“精神致贫”比“物质致贫”更具隐蔽性和传播性,其危害更大,脱贫难度也更长期和艰巨。因此,精神扶贫应成为后扶贫时代旅游扶贫的重要措施。如果不解决相对贫困居民精神上的贫困,再多的物质帮扶也无助于相对贫困居民实现真正的脱贫。因此,扶贫要先扶志,各级政府要积极树立主要依靠自我发展能力实现旅游脱贫致富的先进典型,激发相对贫困居民旅游脱贫致富的内生动力;扶贫要先扶智,各级政府、旅游扶贫企业以及非政府组织要通过教育培训不断提高相对贫困居民的综合素质,使相对贫困居民具备从事旅游服务与经营的基本技能与能力;扶贫还要各级政府能够适当放权,赋予相对贫困居民参与旅游发展的权利,使相对贫困居民能够真正参与到旅游扶贫实践中去。只有这样,才能真正提升相对贫困居民的自我发展能力,唤起相对贫困居民旅游脱贫致富的斗志,逐渐实现从“要我脱贫”到“我要脱贫”的精神转变。

3 小结

当前,尽管中国如期完成了脱贫攻坚任务,但巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。后扶贫时代背景下,由于相对贫困人口的复杂性,扶贫工作面临诸多的挑战。其中,道德风险问题便是其中的重大挑战之一。如何抑制旅游扶贫实践中的道德风险问题,不仅关乎着脱贫地区脱贫攻坚成果的巩固,也影响着脱贫地区的乡村振兴。当前,比较紧要的工作是尽快明确相对贫困的衡量标准,尽可能降低旅游扶贫过程中的信息不对称性,通过旅游扶贫立法、信用体系建设、精神扶贫等措施抑制旅游扶贫利益相关者的机会主义倾向。

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