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　　中国特色的城镇化道路既要提升城镇化的功能和质量，走内涵式发展道路；也要大力发展新城区，特别是建设开发区，形成城市的产业高地，吸纳就业人口。首先，发展新城区有利于吸纳更多农业转移人口，缓解原有中心城区人口过度集中对资源环境的压力。随着大量人口进入大城市，用水紧张、交通拥堵等“大城市病”愈发严重，降低了居民的生活质量，也不利于城镇化的可持续发展。因此，需要适当疏解城区人口，而新城区就成为承载城市新增人口的重要区域。特别是沿着城市边界发展新城区，由于基础设施供应链短，服务业成本低，是安置城区人口最合理的选择[6]。其次，发展新城区有利于承接中心城区的转移产业，推进城市产业优化升级。随着城市经济的发展和人口的增长，土地、水等资源日益短缺，中心城区的地价、生产成本等逐渐升高，需要将第二产业迁出，使经济附加值高、资源消耗少的第三产业得以在中心城区发展，即所谓的“退二进三”“腾笼换鸟”。在此过程中，相对于其他城市而言，新城区与中心城区的距离较近，工厂搬迁与人员安置更为便利，成为承接母城转移产业的最佳载体。统计显示，2011年，83家国家级高新区实现工业增加值26 604.2亿元，占全国第二产业增加值的12.1%。其中，工业增加值占到所在城市比重达到30%以上的有31家，园区生产总值占当地城市GDP比重20%以上的有23家。再次，发展新城区也有利于创新城市治理模式，保护原城区的古建筑与传统文化，避免“千城一面”。为适应人口密集的城市发展现状，高楼大厦逐渐取代了传统民居建筑，也逐渐将城市的历史内涵破坏殆尽。研究显示，因工程项目导致的建设性破坏以及盲目过度开发建设导致的开发性破坏，是上世纪90年代至今中国文物破坏的主因[7]。相对于原有城区而言，新城区以整体规划建设为主，既有利于保持与原城区相同的建筑风格，也有利于维护原城区的古建筑文化，避免大拆大建。同时最为重要的是新城区特别是新开发区建设有利于城市的工业化和扩大城市人口的就业。以开发区为例，统计显示，开发区在空间规模、产业规模、就业规模等多个方面对城市发展产生了影响，尽管各城市的开发区大小不同，但总体而言，省会城市开发区的产业规模影响度在0.1～0.5，就业规模影响度处于0.1～0.2（表1），开发区对提升城市产业发展水平和吸纳就业具有重要意义。
二、新城区要由外延式扩张向内涵式发展转型
　　新型城镇化更加关注城镇化的质量和功能，更加重视内涵城镇化模式，要由重数量的外延式扩张转向重品质的内涵式发展[8]。推进新城区外延式城镇化模式规范和转型，需要高度重视对外延式规模扩张型城镇化的弊端的认识，并采取相应的措施提升新城区城镇化的功能和质量，实现新区城镇化的健康可持续发展。
　　第一，转变城市土地粗放利用模式，避免因新城区规划建设“过热”、大规模“造城运动”导致土地等资源的浪费。一些政府对“造城运动”具有极大的热情，盲目投入大量资金、土地等要素，寄希望于通过增加要素投入数量来最大限度地获取城镇化红利[9]。据统计，在2000—2009年，城市建成区面积、建设用地面积分别增长了69.8%、75.1%，但城镇常住人口仅增加28.7%[10]，人口城镇化进程与新城区建设严重不匹配。大规模的造城运动影响了城市功能的发挥，也导致了土地等资源的严重浪费。为此，要改变粗放型城镇化发展模式，通过合理规划布局，科学论证不同城市建设新城区的规模，推进土地集约利用，避免“摊大饼式”的新城区建设和资源浪费。要进一步推进地方政府考核制度改革，避免“唯GDP”思维。GDP是考核经济发展的重要指标，但不应成为唯一指标。在城镇化发展过程中，必须确立政府绩效考核的绿色导向[11]，防范“大拆大建”的城镇化建设模式，实现城镇化可持续发展。其次，要明确新城区建设条件，科学规划新城区的建设规模，并非每一座城市都需要兴建新城区。要根据《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，严格新城新区设立条件，以人口密度、产出强度和资源环境承载力为基准，与行政区划相协调，科学合理编制规划。同时，要加强对城市建设用地管理，提升土地集约利用效率。通过强化城市建设用地监管，改进城市建设用地审查报批环节等措施，合理控制城市用地规模。
　　第二，避免地方政府过度依赖土地财政，重视部分城市举债“大造新城，滥建新区”所带来的债务风险问题。资金问题是城镇化进程中的关键问题。“分税制”改革后，受限于地方政府财力与事权的不匹配，土地出让金成为地方政府推进城镇化建设的重要资金来源。审计署2013年的审计结果显示，截至2012年底，11个省级、316个市级、1 396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额达到34 865.24亿元，占总债务余额的37.23%。建设新城的资金需求量大，仅靠财政收入难以满足资金需求，部分地方政府债台高筑，依赖“举债建设新城—提升土地价格—卖地还债”的形式进行城镇化建设。根据财政部公布的《2014年财政收支情况》显示，地方政府国有土地使用权出让收入4.26万亿元，同比增长3.2%，与2014年预算报告相比增长17%。新城区的建设推动了土地升值，增加了地方政府收入，也使其更加热衷于造城运动。随着土地资源日益紧缺和土地财政的不可持续，地方政府偿债压力增大，债务风险也随之增加。为此，要提高民间资本在城镇化建设中的参与度，缓解地方政府的资金难题，并通过促进地方政府财力与事权相匹配，避免地方政府过度依赖土地财政。创新城镇化投融资机制，通过PPP模式、发行城镇建设债券等方式，吸引民间资本参与新城区建设，改变新城区建设高度依赖土地出让金的局面。通过深化财税体制的改革，构建城市财力与事权相匹配的城市财政体制，完善各级政府支出责任划分，相应调整收入划分，避免城市政府过度依赖“土地红利”的偏向。积极推行“扁平化”的财政体制改革，创新财政管理体制和方式，继续在省以下启动和推动“省直管县”财政管理体制和“乡财县管”财政管理方式改革，改变地方政府“土地财政依赖症”[12]。充分关注新城区建设的债务风险问题，改变原有的“举债建城，卖地还债”开发模式，完善预算制度，构建相应的风险防控机制和偿债机制。

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新城区外延式城镇化模式亟需规范和转型

2016-07-13 12:15　来源: 互联网作者：辜胜阻李睿浏览次数 3490

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新城区外延式城镇化模式亟需规范和转型 2016-07-13 12:15 来源: 互联网 作者：辜胜阻 李睿 浏览次数 3490