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　　第三，提升新城区的产业集聚能力，改变中心城区向新城区产业疏散进程相对落后、“鬼城”“空城”“睡城”问题频发的现状。据测算，按照城区人口与建成区面积之比低于0.5或稍微高于0.5这一“鬼城指数”，中国未来可能会出现近50座“鬼城”[13]。产业基础不足、就业机会少是影响新城区健康发展的重要问题。当前，大量新城区在建设过程中，产业发展条件不足，难以承接中心城区或其他地区转移的产业。以北京为例，《北京市发展综合评估研究报告》显示，2000年至2010年，人口分布呈现出由中心城区向外围郊区的疏解，但产业活动并未呈现疏解趋势。城市发展新区产业集聚能力不足，人口-产业分布的失衡程度有所增加。人口疏散与产业疏散进程的不统一，新城区逐渐变为“睡城”，使新城区居民的通勤时间和出行成本大大增加。为此，要将产业“外引”和“内生”相结合，人口疏散与产业疏散相结合，以产业发展增加就业机会，避免新城变“空城”“睡城”。实践经验表明，稳定的就业是城市吸引外来人口和留住本地人口的根本方式[14]。发展新城区，必须夯实新城区的产业基础，以产业发展聚集人气，避免新市民变游民、新城变空城。具体而言，一要防止城镇化被“房地产化”，重视产业间的合理分布和协调发展，通过利用新城区的资源、区位等优势发展特色产业，夯实新城区发展的产业基础。二要完善新城区产业发展环境，包括产业园区规划、基础设施等“硬”环境，以及税收优惠、行政效率提升、城市生态绿化等“软”环境，提升新城区承接中心城区产业转移的能力，将中心城区的人口疏散与产业疏散相结合，推进新城区人口与产业的平衡。三要加强职业教育和职业培训，提升转移人口在新城区的就业质量。进一步通过简政放权、税收激励等政策鼓励创业创新，以创业带动就业，使转移人口在新城区能够“留得住”。
　　第四，提高新城区公共服务供给水平，加强新城区的“软件”和“硬件”建设，提升新城区对人口的吸引力。公共服务供给水平低是导致新城区吸引力不足的重要原因。转移人口在新城区稳定下来并实现市民化，需要对其提供就业、医疗、教育等基本公共服务，这就对新城区的基础设施建设和公共服务水平提出了一定的要求。研究显示，大中城市新区的建设中普遍存在公共服务设施、公益事业设施的布局不够合理、配套不够完善的问题。大中城市的医疗和教育等优质服务资源基本配置在老城区[15]，影响了新城区居民的生活质量和便利度，不利于转移人口在新城区安居乐业。为此，要提升新城区基础设施建设和公共服务供给水平，完善新城功能，促进新城区居民的生活质量提高，加快转移人口在新城区的市民化。新城区区别于开发区的一个重要方面在于，开发区以生产功能为主，而新城区则更加重视居住功能和服务功能。在建设新城区的过程中，要统筹新旧城区功能定位，加强新城区中生产区、办公区、生活区、商业区等功能区规划。要优化新旧城区的公共资源配置，合理布局医院、学校、文化活动中心等各类公共工程设施，实现新旧城区协调发展。要加强对现有开发区功能的改造，促进单一以生产功能为主向生产生活等综合功能转型。除此以外，也要注重新城区公共服务水平的提升。通过居住证等制度，扩大公共服务在新城区人口中的覆盖范围，提升新城区居民的生活质量，推进新城区转移人口的市民化。
第五，新城区征地拆迁的过程中产生了大量失地农民，要加快推进货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，妥善处理好被征地农民的安置问题。在过去几十年中，城镇化进程以外延扩张为主，农村集体土地被大规模征收，产生了大量失地农民。《2011年中国城市发展报告》指出，中国大约有4 000万至5 000万失地农民，且仍以每年约300万人的速度递增，预计到2030年，中国失地农民将达到1.1亿人左右。报告还指出，有60%失地农民生活困难，有81%的失地农民担忧未来生活，其中担忧养老的占72.8%、经济来源占63%、医疗占52.6%。长期以来，征地补偿以一次性货币补偿为主，补偿手段单一，更有部分农民被征地后乍富，产生好逸恶劳、赌博或奢侈消费等行为，将补偿款迅速挥霍一空。解决被征地农民的安置和长期发展问题，除了要加快推进征地制度改革，调整征地补偿标准以外，更为重要的是实行货币补偿与社保安置、就业安置等多种手段相结合的征地补偿模式，解决被征地农民的妥善安置问题。要推进以“土地换社保”的做法，将被征地农民纳入城乡居民社会保障体系。要加大就业安置力度，丰富就业安置手段，避免被征地农民“失地又失业”，并通过鼓励被征地农民参与职业教育培训，提升被征地农民的非农就业能力。
　　三、《新城区战略与路径》评析
　　新城区如何有效地规划建设，新城区外延式城镇化模式如何规范和转型？在这种大的背景下，从事城市建设、主持过德州市新城区规划建设管理工作多年的邵自升同志，撰写了《新城区战略与路径——推进城镇化的重大问题研究》一书。这是一部具有一定理论性和创新性的新城区研究著作，是一部来自实践、融接地气、具有可操作性的城镇化著作。《新城区战略与路径》在总结国内外一些专家、学者理论研究成果的基础上，结合当代中国新城区发展的实际，从分析古今中外新城区发展的历程开始，把理论分析与实践案例相结合，从战略研究、规划设计、开发建设、管理体制、投资融资、政策、文化、类型等十一个方面，全面地论述新城区发展的思路、实施步骤、推进措施，为新城区发展提供系统的理论体系和实践全景，设置了一套完整的行动路线图，以确保新城区发展的预见性、科学性。

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新城区外延式城镇化模式亟需规范和转型

2016-07-13 12:15　来源: 互联网作者：辜胜阻李睿浏览次数 3491

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