建立农村社会保障体系，不能不考虑到我国的地区差异。我国西部农村人口比重大，经济发展程度相对较低，而且集中了我国大部分的贫困人口，建立社会保障体系的任务更艰巨。一方面，西部农村社会发展中的问题更为突出，建立社会保障体系的紧迫性更为明显；另一方面，地方财政、农村集体和个人的经济承载力也较小。这使农村社会保障建立过程中的种种矛盾和问题在西部更加突出。这一实际应该是制定西部农村社会保障战略的基本立足点。
●建立西部农村社会保障体系存在的困难和矛盾
我国东、西部地区经济发展差距最突出的是农业、农村经济的差距。西部发展农业的自然条件较差，地貌、土壤、气候、水资源等方面的不利因素形成了对农业发展的天然制约。同时其获得性条件也较差。在工业化的进程中，东部和中部农村经济受益于东部发展极扩散效应的推动，城镇化和乡镇非农经济的发展步伐很快，促进了农村经济结构的变化，使之逐步迈入了农工商一体化的发展进程，农业的专业化、商品化程度较高，劳动生产率有了相当程度的提高。而西部发展极的能量还没有被激发起来，其扩散效应有限，受距离摩擦的反作用力影响，西部农村经济受东部发展极扩散效应的推动作用也不明显，农业和农村非农经济的活力不足，城镇化水平低。
首先，西部城市化仅为20%左右，低于全国20个百分点，这使西部农村人口占总人口的比重远高于我国其他地区。而且由于西部城乡非农经济不发达，广大农村人口又大多积淀在农业领域。1999年，我国西部第一产业从业人员占总就业人员的比重高达63.7%，远远高于东、中部地区，而其它产业从业人员的比例又远远低于其他地区。农村人口比例大，农业从业人员比重高，那么建立农村社会保障体系的任务和负担就重，这是显而易见的。
其次，西部地区农业产值水平低，农民人均收入水平低。加上西部非农产业落后，农民从事非农产业扩大收入的机会也很有限。农民收入低会严重制约其对加入社会保障网的积极性。要农民自己出一部分钱，无疑暂时还是一个不小的负担。
第三，西部地区由于经济发展水平低，贫困面大，贫困率高，无论是城镇居民还是农村居民，其人均可支配收入远低于其他地区，大部分西部地区的居民收入还处于维持生计水平的状态。在国家确定的全国592个贫困县中，西部就占了307个，超过了50%。农村贫困人口的大多数都集中在西部，尤其是少数民族地区。这无疑使西部扶贫的任务远比其它地区艰巨。
最后，由于一系列原因，西部地区的各级政府的财政困难较大。以1998年的统计资料为例，西部11个省区市财政收入共868.58亿元，财政支出则高达1678.21亿元，收支相抵，赤字为809.64亿元，财政赤字为当年财政收入的93%。分省区看，则各个省区市都有赤字。而东部地区地方财政既能办大事，又能有节余，并且还有潜力可挖，西部则支出不大，赤字不小，暂时也没有多大的潜力可挖。如果在现有财力的基础上再增加大笔的建立社会保障体系支出，地方财政可谓是雪上加霜。
很显然，西部农村经济实力薄弱，三农问题突出，地方财力又很有限。而建立社会保障体系从总量上看首先是大笔的、而且是持续的支出，然后才是持续的受益。西部的财政支付能力和农民的经济承载力的困难是问题的核心。解决支出的问题在先，办成好事的收获在后。解决发展中的社会各种矛盾和问题在先，形成良性循环在后。这是对在西部建立农村社会保障体系的难题所做的基本估计。
●制定西部农村社会保障战略的几
项基本原则
根据西部的现有经济条件，在一个较短的时期内推进全面的农村社会保障体系的建设，是不太现实的选择。我们应把这一工作当作一项长期的工程，有步骤地、渐次地进行，切忌操之过急。21世纪的前10年，西部地区应着重以解决贫困问题为核心，以农村最低生活保障为基本内容，以社会救济为辅助，为农村居民提供最基本的生活安全保障。同时也要根据各地、各类人群的实际，因地制宜开办合作医疗、非赢利性养老院，以这种过渡性办法来尽量提高西部农村居民的福利水准。在这个阶段，我们应把握以下原则：
第一，建立社会保障体系，不能与西部农村经济发展相抵触，而应该与其形成互相推进的关系。社会保障的内容对国民的生产生活需要而言有轻重缓急之分。利用这个特点，我们完全可以走出一条以经济发展优先的社会保障建设之路。建立农村社会保障体系，政府、个人以及乡镇的各类企业都要各承担一部分费用，不论是采取哪一种缴费分担的方式，都不会有“免费的午餐”，都是要以经济的发展为后盾的。城市的社会保障体系建设是如此，农村的情况也是如此。可以说，没有十多年的工业化发展为依托，今天在城市实行的一套社会保障政策是不可能搞起来的。农村人口多出一倍，各地的情况千差万别，建立社会保障体系的难度远大于城市。如果没有一个农民收入持续上升的过程，就不会有一个社会保障体系逐步建立的过程。我们要认识到，西部农民的增收，农村经济的搞活，乃至西部整体经济的发展，是最大的善举，是最强有力的社会保障，是消除贫穷和各种社会问题的最根本的途径，也是给建立农村社会保障体系提供保障。在没有免费午餐的情况下，西部地方政府的财政支出和农民的自缴费用如果影响到财政的造血机能和良性循环，影响到农户的再生产投资甚至基本生活，这个社会保障就会把好事办成了坏事。发展优先，并不是说我们对西部农村社会保障建设可以毫无作为。西部农村、农业经济的落后，使农村居民有很多的实际困难需要解决，筹集社保资源，选择最紧迫的项目，尽力为西部农村居民提供基本生活、生产保障，这正是与农村经济发展攸关的大事。
第二，西部建立社会保障体系务必要找准突破口。什么是突破口？就是群众反映最强烈、对农民突出的困难能提供帮助、对农民走出贫困恶性循环有推动力的社会保障项目。这样的项目无疑首先是贫困人口的保障问题。发展社会保障事业的根本目的是解决贫困问题，如果说要办社会保障事业，对发展中国家而言，最优先的大事莫过于解决贫困问题。对西部而言，解决农村、农民在经济变动中的实际问题也首先是解决几千万贫困人口的饱暖。这个大事不解决，遑论其他？因此，笔者以为西部农村社会保障的突破口在把城市正在推行的最低生活保障线推广到西部农村。我们完全可以把扶贫开发与最低生活保障分开，前者是基本生活保障，后者是基本发展保障，两者是不能混为一谈的。但这样做的结果却可以双管齐下，有力地推动贫困人口摆脱贫困。这样做，既是真正加大扶贫的力度，也使西部农村社会保障的起步让农民真正看到实惠，受到拥护和欢迎。同时，使社保资源真正做到好钢用在了刀刃上，符合效率原则。另外，西部农村社保还有一个突破口，那就是社会救济，这一个项目也是关系到西部农民的基本生活安全。
第三，制定西部农村社会保障的分步实施战略和政策，应根据农村居民的特点，每个阶段的政策应做到与农村居民的个人和家庭的意愿一致，不能照搬城市的办法。定期缴费制度不适合农民，因为农民不是有均匀和稳定收入的人群，收入流量和支出流量在一年的各个时段分布上很不均匀。强制性要求加入社保网的政策也不适合农民，因为：其一，农民在支出结构上与城市居民差异悬殊，城市居民的收入可能以消费为主，而农民需要根据季节和市场的变化进行占收入很大比例的投资，以维持再生产，如果强制性要求农民加入社保，会发生两种支出决策撞车的情况；其二，大多数农民都是独立的个体经营者，作为个体经营者，就有独立决策的权利，其自由选择权不能受干涉。特别是在农民收入水平不高的情况下，在农民生产生活所处的特定环境下，更应容许农民作出自己的理性选择。制定每个阶段西部农村社保的政策，应做到敞开口子，以政府可筹集的社保资源作为利益诱导，农民进入自由，放低农民退出的门槛这样一种思路，严禁一刀切，还要区别地区差异，农业人口和非农人口的差异，富户与贫困户的差异等等。
●西部农村社会保障政策的实施对策
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bsp;如前所述，西部农村社会保障体系的构建应该是分步进行的，农村基本贫困线和社会救济是第一步，然后是农村养老保障、农村医疗保障。农业保险是商业保险，是按市场化原则来办的。在这个过程中，费用的来源和缴费的主体是关键。
首先，关于缴费主体问题。在社会保障体系的建设中，最低生活保障线和社会救济是政府的责任，应由政府财政来承担。其他保障则基本没有免费的午餐。有的学者指出，将来的农村一些主要的社会保障品种，国家、集体和个人各负担费用的一部分。实际上，农村的集体将是一个缺位的缴费主体，这一点与城市居民的情况不可相提并论。城市居民所受雇佣的企业、事业单位是承担一部分比例的社会保障费用的主体，这是合理的，也是世界各国比较通用的办法。但就农村而言，农民大多是个体经营者，农村集体组织已与改革前后的集体组织的性质完全不同了，特别是农村费改税以后，农村的村级组织不再具有经济的任何职能，不再是作为集体经济体的那个“集体”了，而是一种村民自治组织，是一个社区组织，相当于城市的社区，与城市的企事业单位不能划等号。至于乡级组织，也正在改革之中，其发展趋势是转化为县级政府派出机构。那么，这个“集体”就找不到落脚点了。所以农村社保的缴费主体只有两个：个人和国家财政（含地方财政）。只有少部分农村企业工存在有农村企业这个不稳定的缴费主体。因此，农村社保的缴费主体和分担比例需要根据政府的财力、农村居民个人和家庭成员的支付能力来进行确定，根据两者的动态变化来进行调整。
其次，关于社保资金的来源。由于西部的特殊性，在很长一段时间里，农村居民和地方政府两大缴费主体都难以承担建立社会保障的费用。尤其是优先要实施的农村低保和社会救济项目，目前就要解决费用的来源问题。这两项社会保障的内容都是政府的责任，经费来源主要是政府筹资。但考虑到国家、尤其是地方政府的财力，无疑仍然是一个难题。那么，调动社会财力和多渠道筹资，将是一个必然的选择。可行的办法有：一是改变过去政府对西部倾斜政策中的财政支持的结构，增拨和划出社会保障专项资金，也可根据社会保障的需要增加西部地方财政留成的比例。二是把西部农村低保及社会救济的一部分资金来源与东、中部向西部的对口支援挂钩，来减轻一部分压力。三是打破西部地区福利性彩票发行的地区界限，可单方面向东、中部发行，这一块应该是一个很大的蛋糕，但考虑到西部本身也有地区差别，各地所筹集的资金必须拿出一个较大的比例用于整个西部低保的统筹。
最后，西部农村的情况是千差万别的，低保、社会救济优先和分步实施的战略，并不与在有条件的地方和人群一些社会保障项目先走一步相矛盾。农村非农人口和较富裕的地方，可以进一步开展养老保障和医疗保障等社会统筹。这部分人口的社保缴费主体两种情况都有，要区别对待。对在乡镇各类企业的受雇佣职工，可以参照城市企业的办法；而对只有个人和政府两类主体的，可增加个人的缴费比例，非农个体经营者自己担负较大份额，自愿加入社会保障网，这也是世界上一些国家的通用办法。另外，根据我国和西部的实际，农村社会保障建设也可以采用一些过渡性的办法，先解决农村群众的一些突出的实际困难。如医疗保障，可以将过去农村公社时期的乡村医疗办法创造性地加以运用，以乡村社区医疗合作的形式，进行缴费统筹，政府给予一定的补贴，由此可以保证农村人口享受到最基本的医疗，还可降低农民的医疗成本。这是以小的支出取得较大效果的一种办法。又如养老问题，可通过农村社区设立集体养老院，由地方财政担负基本开支，多方筹集善款，收养特殊群体中的老年人，也可接受不符合条件但愿意交纳一定比例费用的老人。这是一种代价小而收效明显的一大善举。