【摘要】 本文介绍了农村集体建设用地入市的政策背景，梳理了农村集体建设用地入市相关法律及政策变迁，并在分析国内各地在农村集体建设用地流转中的实践创新的基础上，指明了农村集体建设用地入市的路径选择。
【关键词】 新型城镇化 集体建设用地流转 宅基地流转
随着城镇化和工业化的推进，涉及到大量土地的市场化和非市场化利用。从现实来看，与城镇国有土地相比，农村集体土地的利用在政策上受到很大限制。在城镇化大量占用了农村集体土地的同时，农民从土地增值中获益较少，缺乏合法的土地财产性收入渠道。在未来的新型城镇化过程之中，农民如何从农村土地制度改革中获取更多收益，如何在保障农民利益的前提下引入市场化因素来推动农村土地利用，将农村土地资源配置到效率最高的领域，盘活农民存量资产，是当前面临的现实问题。在农用地受到严格保护的前提下，农村集体建设用地入市应该成为农村土地制度改革的突破口。
一、农村集体建设用地入市的政策背景
根据现行土地分类，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，建设用地又分为国有建设用地和农村集体建设用地。农村集体建设用地是指农村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各种非农建设所使用的土地，包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。2007年国土资源部39号令《招标拍卖挂牌出让建设用地使用权规定》将工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅并列称为“五类经营性用地”。本文研究的重点是宅基地和集体经营性建设用地流转，以宅基地的用益物权和集体收益的分配权为切入点。
在中央最新的改革设想中，农村土地制度的市场化改革是大方向，十八届三中全会的文件中，对此有一系列的明确指示。对于农民的宅基地，十八届三中全会指出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”。对于集体经营性建设用地，十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场”。需要指出的是，三中全会明确提出要“赋予农民更多财产权利”，“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”。
考虑到相关改革对现有政策将会形成冲突，新型城镇化规划明确提出了可进行试点探索：对需要深入研究解决的难点问题，如建立农业转移人口市民化成本分担机制，建立多元化、可持续的城镇化投融资机制，建立创新行政管理、降低行政成本的设市设区模式，改革完善农村宅基地制度等，要选择不同区域不同城市分类开展试点。
从上述政策内容可以看出，在未来的改革和新型城镇化背景下，农村集体建设用地改革已经有了明确的方向：第一，宅基地是农民财产的重要组成部分，农民拥有宅基地的用益物权，是农民增加获得财产性收入的重要渠道，是未来农村土地改革的重要方向。第二，在试点基础上，可以慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。第三，未来可以建立农村产权交易市场，推动农村产权流转公开、公正、规范运行。第四，改革完善农村宅基地制度，将会在国内部分城市进行试点，按惯例，这种试点将有可能取得特殊的政策空间。第五，伴随着人口城镇化和城镇户籍制度的放开，宅基地等农民财产权在城乡居民间的市场化流转交易，将成为必然的趋势。第六，集体经营性建设用地的流转重点在规划和用途管制上。土地要素的配置虽然由市场来决定，但还具有一定的特殊性，要实行用途的管制，不同用途的变换需要经过国家规划的批准。
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