三是规划项目审核较难。在预算编审过程中,部门具有专业和管理优势,由于信息不对称,财政部门无法全面掌握部门的预算资源、预算需求,导致对部门中期支出规划项目的审核较难。同时部分项目如占支出规划比重较大的建设项目,目前主管部门往往难以具体落实规划测算和编报工作,导致支出需求中缺失这一重要内容。
(二)中期财政规划编制机制还有待规范
中期财政规划与年度预算编制还有待进一步衔接。目前中期财政规划大都与年度预算同步编制,中期财政规划的第一年规划等于当年编制的年度预算。按照预算编制“二上二下”的程序,只有“二上”时才基本可以确定较为准确的年度预算数据,以此为基础再编制后两年规划,造成规划编制较为仓促,难以与年度预算同步完成编制。
定量分析不足带来分析深度欠缺。中期财政规划不仅强调定性分析,更加强调定量分析。如收入规划预测需要掌握GDP 等经济形势分析数据,税收和非税收入测算数据,未来三年土地储备和出让情况预计,国有企业经营情况预计,人口结构、老龄化程度等数据的分析,支出规划需要掌握重大项目、重大政策情况,这些都需要财政与其他部门通力合作才能完成。
中期财政规划缺乏基本分析规范。中期财政规划需要在收支数据预测的基础上,对财政可持续发展和财政风险进行评估和分析。但是对于财政收入质量高低的衡量、财政支出结构是否合理的分析、财政是否可持续的判断,还缺乏较为科学合理的分析指标或标准体系。目前各地分析或判断的情况不统一,为以后报送人大和向社会公开带来一定的困难。
(三)中期财政规划效力有待发挥
一是法律效力不足。目前编制中期财政规划的依据主要是国务院、财政部的指导意见,最具有法律效力的预算法也仅有“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”的原则表述。因此,在现有的法律框架下进行相应的制度设计,需要进一步的法律规定,如中期财政规划的支出限额约束等,使中期财政规划管理的决策程序、控制方式等做到有法可依。
二是规划指导作用不强。作为一项研究财政政策目标、运行机制和评价办法的规划,理应对政府决策、政策制定起到重要的指导作用。但目前规划编制还处于起步阶段,中期规划滚动编制还跟不上政策调整的节奏,导致最终编制的数据只能是作为参考、对政府决策和政策制定的指导作用有限。
三是规划约束作用不足。从长期看,中期财政规划要逐步过渡到中期预算,对年度预算产生约束作用。目前情况下,中期财政规划对部门预算的约束力较低,执行力不足,不能达到平衡控制支出、优化资金分配的目标。
三、中期财政规划编制的对策建议