关键词：PPP模式 项目管理 社会资本 鸟巢

一、PPP模式概述

长久以来，涉及大多数社会成员的公共事务被认为是政府应该承担的责任。实践中，政府也的确对这些公共事务享有垄断经营、管理的权利，特别是在道路、桥梁、大型体育场馆等基础设施领域。政府对公共项目的垄断经营和管理，虽然保证了公共服务供给的稳定性和公益性，但也给政府带来巨大的财政压力。此外，因为政府并不精通于公共设施的市场化运作，对公共项目的管理面临往往效率低下、入不敷出等诸多问题。与此同时，随着市场经济的深入发展，私营企业在项目管理方面的经验愈加成熟，资金、技术等优势日益凸显。在此背景下，1992年英国政府率先在公共基础设施领域引入私人资本，政府与私营机构签订长期协议，授权私营机构代替政府建设、运营和管理公共基础设施并向公众提供公共服务，由此诞生了PPP模式。

PPP模式，即政府和社会资本合作模式，是目前很多国家广泛流行的一种公共项目和公共服务供给方式。PPP模式在实践中根据具体的情况而有不同的表现方式，在理论研究界亦没有统一的定义，大意是指政府为了更有效的提供公共产品和公共服务而与社会资本建立各种形式的合作伙伴关系，发挥合作优势，实现各自目标。 PPP模式根据合作的不同特征而有不同的分类，但其基本内涵包括五个方面：一是PPP是政府和社会资本之间的平等合作，通过签署合同来明确双方的权利和义务；二是PPP是政府向社会机构采购服务而采取的融资、建设与经营管理模式，不仅仅是简单的项目融资，更包括融资之后项目的运行与管理；三是政府与社会机构风险共担、利益共享；四是政府与社会机构约定合作目标，PPP项目中，政府和私人资本是基于不同的目的而参与合作，但是一定存在一个共同的目标，这是双方实现合作的前提；五是强调合作双方发挥各自优势，实现双赢。

我国自2013年十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，地方政府大力推行PPP模式来吸引社会资金开发公共项目，全国各地采用PPP模式建设开发的公共项目与日俱增。但是，由于我国地方政府引入PPP模式时间不长，项目运营管理经验不足，加上我国市场经济体制不健全、政府职能转变不到位等原因，目前我国各个地方政府推行的PPP项目中还存在很多问题。

二、“鸟巢”PPP项目简介

鸟巢是2008年北京奥运会的标志性建筑，也是我国体育设施领域第一个采用PPP模式建设和运营的国际性大型场馆。北京市政府在获得奥运会举办权之后，出于各方面因素考虑，决定采用PPP模式建设和运营奥运会场馆。“鸟巢”项目在2002年4月举行法人招标，由中信集团、北京城建等四家国内外企业组成的中信联合体中标，并与北京市政府签订《特许权协议》，由中信联合体获得奥运赛后为期30年的特许经营权，负责场馆的运营和维护工作。后，中信联合体与代表北京市政府的国有资产经营管理有限公司共同组建PPP项目公司——国家体育场有限责任公司，具体负责“鸟巢”项目前期的融资和建设工作。“鸟巢”于2003年12月开工，2008年6月正式竣工。

“鸟巢”项目前期的融资和建设因成功引入社会资本而得以顺利完成，但在奥运赛后的场馆运营和管理中，问题频出，项目运营效果远远不如预期，最终导致“鸟巢”PPP项目发生重大转折。2009年8月，北京市政府与中信联合体签署《关于进一步加强国家体育场运营维护管理协议》，对项目公司进行了股份制公司改造：取消中信联合体的30年特区经营权，给予其相应的股权；由代表北京市政府的投资机构获得鸟巢的经营管理权，主导“鸟巢”日后的经营管理工作并承担相应责任。这标志着国家体育场有限责任公司变成一个规范运作的普通公司，而非严格意义上的 PPP 项目公司，也意味着“鸟巢”PPP项目最终归于失败。

三、地方政府引入PPP模式的动因

当前，我国地方政府公共项目的开发建设正在大规模引入PPP模式。采用PPP模式的一个潜在逻辑是公共部门和私营部门在公共项目的开发建设过程中，都有其独特的优势，也各有劣势，要充分汲取双方的优势力量，弥补不足，建立互补性的合作关系，以实现各自的目标。一方面，经济学和管理学的理论与实践都表明，私营部门更具有创新精神和生产效率，先进的生产技术和管理方法往往诞生于私营部门。同时大型私营企业在长期的发展过程中聚集了大量的资本，拥有雄厚的资金优势；另一方面，政府虽然对公共基础设施和公用事业领域负有责任，但往往受到财政预算和行政程序的限制，难以满足不断扩大的公共服务需求。此外，政府对公共项目的“行政主导型”管理方式效率低下，广受诟病。在此背景下，对于地方政府而言，PPP模式无疑是一个两全其美的选择，既能利用社会资本，缓解财政压力，又能引进私营部门先进的管理技术和方法，提高公共产品供给质量。具体来看，现阶段我国地方政府大力推行PPP模式的原因主要包括两个方面。