（1）充分利用私人资本，缓解地方政府财政压力。改革开放以来，随着社会经济的不断发展，城市化进程加速增长，人口扩张，城市规模扩大，对基础设施和公共服务的需求越来越大，而地方财政在经济下行的压力下，面临严峻的资金缺口。在大力推进城镇化的过程中，地方政府往往通过大量举债的方式来解决公共基础设施、医疗、教育等民生项目的资金问题，但这也使得地方政府面临巨大的偿债压力。PPP模式被明确定义为“政府和社会资本合作模式”，政府通过在税收、土地等方面给予私营部门一定的政策优惠，吸引社会资本投资公共事业领域，破解了启动公共项目资金匱乏这一关键难题。通过PPP模式，地方政府利用社会资本有效缓解了资金缺口和财政压力，推动了公共项目的开发建设。

（2）引入私营部门先进的生产技术和管理方法，提高公共产品生产运营效率和公共服务供给效益，促进政府治理模式的变革。长期以来，我国城市基础设施、大型体育场馆等公共事业领域全部由国家投资建设，并负责后期的运营管理，一般是由国有企事业单位垄断经营，其管理方式受政府的干预影响很大，带有鲜明的“行政主导型”色彩。这导致我国公共事业管理普遍存在运营效益低、服务质量差等问题。在此情形下，推行PPP模式不仅是提倡一种融资方式，更是一种政府治理模式的革新。PPP项目在社会资本方的特许经营期内，能采用社会资本方的先进技术、设备和管理方法，降低项目成本，提高公共产品和公共服务的供给效益。同时，PPP模式也意味着政府在公共事业领域开始打破垄断，引入市场力量提供公共服务，这对推动政府职能转变、促进政府治理模式的变革具有重要意义。

从“鸟巢”PPP项目前期的顺利融资和如期建成来看，北京市政府在国家体育场项目规划中决定引入PPP模式的直接原因是为了缓解巨大的财政压力。由于大型体育场存在投资大、建设周期长、收益回报慢、运营风险性高等特点，以往我国大型体育场多由地方政府负责投资和运营管理，这给地方政府财政带来巨大的财政负担，而且政府直接运营体育场馆一直不能避免效率低下的弊端。面对有史以来规模最大的体育场馆建设，且在巨大的财政压力之下，北京市政府以市场经济的思维方式，在借鉴国外先进经验的基础，决定采用PPP模式，引入社会资本参与场馆的建设。在奥运赛事之后，授权社会资本方采用私营企业先进的技术和方法负责场馆的经营管理工作，力图借此改变传统的大型体育场馆管理方式，推动体制创新和机制创新。

四、地方政府PPP模式的潜在风险

PPP项目在立项、融资、建设、运营和维护的各个阶段，均面临不同的风险，本文根据PPP项目的不同阶段，并结合“鸟巢”PPP项目运作中的实际情况，将地方政府PPP模式存在的风险分为项目选择风险、社会资本方选择风险、建设风险和运营风险。

1.项目选择风险。项目选择是PPP的起点，项目是否适用于PPP模式对项目运作成败关系重大。并非所有的公共事业项目都适合采用PPP模式，地方政府在进行项目选择时必须进行充分的调研，结合项目的适用性、合规性、市场收益和政府自身财政承受能力等来决定是否使用PPP模式。对社会资本方而言，PPP项目的选择应该具有长期稳定的投资回报率。“鸟巢”PPP项目采用的是建设-运营-移交的BOT模式，对于这类准经营性项目，运作成功的前提是政府和社会资本方能够对项目的盈利和补偿模式达成共识，明确收费机制和补偿方案，保障社会资本的盈利模式。但在实际的运作过程中，一方面，由于“鸟巢”建设技术难度大，设计方案不够及时详尽，投资测算准确度较差，导致政府和社会资本双方都不能对项目的投资回报作出准确的预测；另一方面，由于国家体育场的公益性较强，收费机制和补贴方式都不明确，加大了投资回报的风险。在收费机制不明确的情况下，社会资本方希望通过商业化运营回收成本，而“鸟巢”作为为奥运会专门建造的国家体育场，一定程度上代表了国家形象，具有很强的公益性，并不适合完全商业化的运作。“鸟巢”在运营阶段出现的“天价门票”、“冠名权风波”等事件以及最终经营权更替，正是社会资本私人利益和社会公共利益冲突的结果，也印证也某些专家学者的观点：对于“鸟巢”这类具有明显公益性和包含民族情感在内的公共项目，根本就不适合采用PPP模式。

2.社会资本方选择风险。社会资本方是地方政府PPP项目的合作伙伴。政府基于PPP项目的合作需要，对社会资本方从各方面进行全面、系统、综合的评价，以选择最适合的合作者参与PPP项目。在选择社会资本方时，地方政府首先要坚持市场化原则，通过公开、公平、公正的方式招标，确保程序规范；其次，要通过明确合作对象的基本条件，保证合作对象的专业水平和融资实力。其中，合作对象的融资实力可以根据其可投入资本的多少来衡量，而专业化水平则要考量社会资本方是否具有相关领域投资建设和管理运营同类项目的经验，是否具备行业、技术、管理等方面的优势。国家发改委投资研究所体制政策室主任研究员吴亚平认为，导致“鸟巢”PPP项目失败的最根本原因是社会资本方的非专业化问题。作为“鸟巢”项目社会资本方的中信联合体，资金雄厚，融资实力较强，但并不是专业的大型体育场馆运营商，联合体各成员均不具备大型体育场馆专业化的运营管理经验。尽管联合体曾经和法国一家知名公司签署战略合作协议，以寻求高效运营国家体育场的咨询建议，但具体协议最终因高额的咨询费用而终止。由于缺少专业化的体育场馆运营管理经验，中信联合体没有充分考虑到体育场馆在日后运营管理可能出现的各种潜在风险和制约因素，并建立有效的风险分担机制，导致后期的经营管理出现很多问题。