3.建设风险。虽然前期拟定的项目合作合同可以对项目进程作出一定的规划，但是由于PPP项目的建设周期一般都很长，且建设阶段参与主体众多，政府、投资方、建设方在不断的进行利益博弈，项目在建设阶段仍然面临诸多不确定的风险。就“鸟巢”项目而言，在项目建设阶段出现的问题主要包括三个方面。一是工程设计的变更。“鸟巢”在项目建设过程中出现了重大的设计变更，取消了可闭合顶盖。这使得许多设计需要重做，不仅浪费了资源，而且降低了国家体育场的品牌价值，导致项目在运营阶段商业活动受限。二是建设工程延误。“鸟巢”PPP项目从签订特许权协议到北京市政府要求的竣工时间，工期只有三年多，并且国家体育场的技术标准要求高，建筑结构复杂，承包商需要花费很多时间进行项目计划，再加上设计变更，图纸不能及时提供导致半年工期延误，建设工期非常紧迫，在距离北京奥运会只有两个月时间才算正式完工。三是建设成本超支。“鸟巢”的三维钢桁架系统非常复杂，中国之前没有类似的施工经验，许多构件要切割和焊接两到三次，在原材料的制作、安裝和维护上投入了巨大的成本。所有这些导致成本的较大超支，使得“鸟巢”项目的实际建设资金投入远远超出预期。

4.运营风险。PPP项目在社会资本方特许经营期内的运营阶段，必须拥有明确和稳定的盈利模式，才能使社会资本方有效回收投资的成本。但在项目实际运营中，一方面，外部市场环境具有高度的不确定性，社会资本方能否刺激或者吸引市场需求是一个未知数；另一方面，PPP项目本质上具有公共属性，关系到大多数社会成员的利益，社会资本方对项目的商业化运作必须有一定的限度，要考虑到该项目的公益性质，如果为了追求回收利润，而不顾公共利益，最终也违背了PPP项目建立的初衷。何如在保障PPP项目公益性的基础上实现社会资本方的投资回报，是PPP项目运营中的一大难题。“鸟巢”项目是体育场馆项目，其市场经营相比其他基础设施如公路、机场等，市场需求不确定性较强，经营风险更大。尽管特许协议中包含一项兜底条款，即北京市发改委牵头协调市相关部门帮助中信联合体获取利润，但在实际运营过程中，“鸟巢”的市场预期十分狭小，只有政府和大型企业的非营利性活动才有可能在这里举办。此外，由于冠名权和商业活动受限，市场需求远比预测的小，项目公司出现严重的财政赤字。与此同时，“鸟巢”是北京奥运会的象征，包含了特殊的民族感情，公众并不能接受诸如“鸟巢”被冠名等商业化的行为，中信联合体为了快速回收投资成本而规定的高昂的门票和商业服务费用也引起民众的普遍不满。最终导致项目经营权的突然更迭，使“鸟巢”提前回归公益。

五、结语

目前，我国地方政府公共项目中，已经有很多PPP模式成功应用的案例，但也不乏失败的教训。“鸟巢”在奥运赛后不到一年，原计划的运营管理方式就发生重大转折，最终导致PPP模式在“鸟巢”项目应用上的失败，某种程度上正是因为对PPP模式存在的风险没有准确的预见和有效的处理。

PPP模式本质上是一种公私合作关系，政府部门和私营机构虽然是基于一定的共同目标而达成合作，但是双方参与合作的动机，以及最终期望达到的目的是有本质区别的。从根本上说，对于政府而言，因为政府是公共利益的代表者，政府的一切行为都应是为了谋求公共利益和为人民服务，PPP项目中政府的主要目标是以合理的投入获得较高的效益，促进资源的优化配置，为社会公众提供所需的高质量的公共产品和公共服务。而对于私营部门而言，其最终目的是为了获取利润，通过参与PPP项目，私营机构希望获得财务方面的收益，从而得到尽可能多的利润回报。这意味着PPP模式之下的公私合作实际是一场以政府为代表的公共利益和社会资本方私人利益之间的博弈。地方政府在这场博弈中既要以维护公共利益为基本准则，又要给予社会资本一定的自主权，在项目规划、融资、建设、运营管理的各个环节，都要做好有效的风险识别和风险防范，为PPP项目的成功奠定良好的基础。

参考文献：

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