摘要：传统城镇化进程中产业结构调整主要问题，一方面，以粗放式扩张为形式，从而人为地破坏自然循环体系；另一方面，为了政府的政绩及“形象工程”需要，不考虑经济发展的客观规律及区域经济地理位置等因素，导致了随领导人变化而变化非生态化产业政策制度。因此，运用PPP等融资模式的新型城镇化就是实现了产业政策制度法治化的城镇化；生态产业结构调整制度包含自然生态产业结构调整和制度生态产业结构调整的二个方面的子制度。
关键词：新型城镇化；产业结构调整；自然生态制度；制度生态制度；法治化
产业政策制度则是规划体系中对政府规划的相对具体化、具有灵活性的对微观经济调控计划。产业政策是核心功能在于弥补市场失灵的产业结构调整工具，是推动法治进程的先决条件以及促进社会全面发展的基础性、诱导性制度。当然，理想的生态产业政策的前提条件都是假设政府及其官员是没有私利的、“仁慈的”，所以，政府矫正市场失灵，比其他代表社会整体利益的机构更有优势，能降低交易成本，在与个体利益协调发展的基础上实现社会整体利益最大化。但是，各级政府及其部门都不具有天然的人格，都具有集体利益与个体利益的二重性。实践中，因地方政府财力的有限性，各地城镇化一般是财政专有资金为基础，以土地为抵押贷款或以土地、贷款相结合的资金为条件，运用PPP模式进行。因此，产业政策制度的具体实施中还存在非生态的状况即缺乏人与自然协调而导致的产业结构失调的非自然生态产业制度和人与人之间的利益分配不协调而导致的产业结构失调、经济泡沫等非制度生态产业制度。十八届三中全会《决定》强调：“国土是生态文明的空间载体”，要按人口资源环境的均衡调整空间结构，给自然更多修复空间，“给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的家园”。因此，新型城镇化制度是根据以社会整体利益为本位兼顾私人利益、体现“实质正义”的经济法理念为指导，能实现人与自然的生态发展、以及人与人之间的制度的生态化的城镇化制度。产业政策法治制度就是完善了自然生态产业结构调整和制度生态产业结构调整制度的、体现了“应然之法”，即集体利益与个体利益对立统一规律相对静止状态，要求的产业政策制度。
一、 自然生态产业结构调整制度
民传统的城镇化本质上是为了调整农业与工业产业部门之间的结构失衡，运用政府财政资金来实现工业结构均衡发展。而地方区域的产业结构调整，本质上应当运用地方人民的税形成的地方财政资金来实现产业结构调整。但由于地方财政的有限性，地方政府往往运用土地为基础，通过银行贷款、地方政府债券融资为合作条件，通过PPP公私合作模式来最终实现产业结构调整。而私主体的合营者为了实现其利益最大化，往往可能因新的投资结构的认识问题而加剧新的产业结构失衡，故要求有国家的产业结构调整政策。因而，产业政策的非自然生态问题主要是城镇化以粗放式扩张为形式，从而人为地破坏自然循环体系。具体表现在，一是房地产行业的“支柱产业”性质定位错误，导致土地资源浪费，生态破坏。二存在区域内部的空间布局不协调，从而损害了生态环境利益；三是是相临或相近的区域之间布局重复，导致更大区域或全国市场资源浪费。因此，在新型城镇化进程中，自然生态法律制度的构建：首先，回归房地产行业的基础行业性质定位，优化国土空间开发格局；其次，建立生态产业布局规划制度，加快实施主体功能区战略；第三，建立生态城市循环经济制度，提高城市环境自然净化及循环能力。
1. 回归房地产基础产业性质定位，优化国土空间开发格局。目前无论是地方政府还是房地产商及其他个体投机者，在房地产是“在支柱产业”理念指导下，加之地方政府的土地财政实际及投融资措施的制度不完善，导致房地产“投机性”及其泡沫剧增；相应地市场过度膨胀，与江湖、农业、其他自然生态争“地”，并与制度非生态现状共同作用，导致一方面，鬼城现象、房叔、房姐不断，另一方面，房价“飞涨”、窝居者“怨声载道”。因为：首先，由于土地是人类赖以生存的稀缺资源，是人类财富之母，故房地产业只能是其他产业的基础；其次，从产业系统理论来看，房地产业过分超前，则必然导因土地的灭失而威胁人类的基本生存；再次，作为卖方市场房地产市场，商品房尽管具有投资功能，如果过度开发，与前述因素叠加，将必然导致生态破坏、耕地减少、系统性金融危机等损害社会整体利益的问题。所以，建立自然生态产业制度的基本条件就是应当建立房地产“去投机性”制度而恢复其本业的基础产业地位。
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