摘要：公共舆论管理及其理论的研究随着体制改革的深入、政府社会管理的复杂化已经引起学界和政界的关注，但从文献研究的角度来看，公共舆论管理理论的总体研究状况还不是很完备，理论探索有待于拓展和深入。尤其在中国，公共舆论管理的理论研究仍任重道远，最重要的是从政治学和行政学的角度加强对公共舆论管理的研究并将其列入研究重点，形成具有中国特色的公共舆论管理理论体系，为我国政府对公共舆论管理与社会管理实践的改善提供一个强有力的工具。
关键词：公共舆论管理；文献研究；理论研究态势
中图分类号：D523文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）05-0015-06
一、问题的提出
公共舆论代表着社会公众对行政决策、公共事务及社会问题的态度、观点、意见和主张，反映了社会公众的价值判断和利益要求。政治合法性的重要标准就是公共舆论的认可和支持。当前，我国正处于社会转型期的攻坚阶段，各种社会问题和社会矛盾不断被激发并日益凸显。社会管理的环境面临着多样化和复杂化的局势。作为政府社会管理的重要部分，公共舆论管理问题备受关注，也成为了地方政府进行社会管理创新的重要组成部分。第一，公共舆论管理是政府转变职能的重要保证。建设责任型政府和服务型政府是行政体制改革的重要目标。从公共舆论生成和表达途径上看，政府部门在管理中的职能缺位、错位等造成的民众利益受损一般是公共舆论生成的直接原因。公共舆论管理是政府部门利用各种公共资源设立众多舆论搜集、处理以及发布机构，建立起比较严密和庞大的舆论、民情、民意的反应机制，对公共舆论进行舆情搜集、分析和加工并根据不同情况采取不同对策，解决公共舆论合理合法的利益诉求，这在很大程度上有利于实现公共服务的扩大化和完善化，促进政府职能转变。第二，公共舆论管理是民众参政议政的重要途径。公众舆论与政策制定之间并不是简单的直接的“硬”连接，而是经过舆论管理的中介与催化。舆论管理很大程度上决定了政策制定者与公众之间关系的性质，决定了公众在何种程度上介入政策制定以及政策制定者在何种程度上介入舆论的形成过程。社会公众对于公共事务的议论通过各个论坛的扩散而形成公共意见，社会传媒则不断将公共意见扩散，公共舆论在政府部门内部的扩散往往变成政策过程。民意往往成为政策制定的依据和标准，并在政策实施的过程中得到体现。
如何提高新形势下公共舆论管理的能力将成为政府工作的重要课题。公共舆论管理是一个新的研究领域，并逐渐发展成为公共管理学的主题领域。这一理论的总体研究状况如何？它在我国的应用和发展前景如何？为此本文对国内外文献进行研究，力图归纳公共舆论管理理论的研究状况和发展态势，从中汲取公共舆论管理研究与发展的动力和经验，为我国社会管理创新提供一个强有力的工具。
二、国外公共舆论管理研究态势
对公共舆论的关注与研究是西方政治学和行政学的传统之一，1762年卢梭在《社会契约论》中，首次将“Public”和“Opinion”合起来使用，创造了“Public Opinion”一词。卢梭认为“公意”是人民主权的基础，是人民“心中的法律”，开创了公共舆论管理研究的民主传统。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》中，研究了行政管理和公共舆论的关系。他认为“在任何地方，只要存在着公共舆论，它就必然起统治作用”，而公共行政学的重要职能之一是“对于叫做公共舆论的由民众组成的君主进行训练和劝说”[1]（pp.1112）。1981年美国政治和外交史学者希尔德·勃兰特在《权力与公民：1897～1921年对外事务中的舆论行政管理》中详细考察美国国务院与新闻界关系的演进过程，论证了从麦金利到威尔逊等四任美国总统在舆论管理方面的不同之处。一些美国学者认为，“公共舆论管理”在政府执政和决策中占有十分重要的地位。2003年出版的《治理美国：断裂民主下的政治》指出，“对于总统来说，管理公共舆论与管理官员是同等重要的活动”。一些学者对舆论管理做出正面的评价。哈贝马斯指出，“公众舆论仍旧是政治统治合法性的唯一得到认可的基础”[2]（pp.284285）。格雷弋瑞·W·布什提出，“美国进步时代，是舆论管理和公众意见概念化的关键时期。这一时代的政治家通过公众信息，比他们的前辈们更加有效地影响选民”[3]（pp.112113）。美国安德森指出：“就舆论管理而言，政治家们需要理解，一种统一的公众意见如何能够促成某种特定的政策。”[4]总体而言，无论是近现代还是当代的著名政治学家，他们直接或间接地都触及政府管理与公共舆论问题。西方现有的一些政治学教科书中，也都把公共舆论管理作为重要内容。如美国学者迈克尔·罗斯金等的《政治科学》是美国大学广为采用的教科书，该书第八章专门论述了公共舆论管理问题。
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