2．疫苗的安全治理

从疫苗安全的治理来看，疫苗电子监督系统数据库，可动态实时监控疫苗生产、流通和接种产业链，能够保障信息公开、真实、透明，让违法行为无法实施。疫苗监管范围要树立重点、宽严适度；监管方式要创新，改善信息披露、异常反应制度。

疫苗安全与每个公民的健康紧密相连，因此，疫苗安全监管要以公民健康为基准，对疫苗生产、流通、使用等整个过程进行监管。目前，对我国疫苗流通产业链治理中的疫苗监管缺位的研究，仍需进一步深入。

二、疫苗流通产业链治理的困境与疫苗安全多中心治理理论

（一）疫苗流通产业链治理的困境

目前，我国的疫苗生产分为两大类：一类疫苗，由政府免费提供，国企垄断，个人无法倒卖；二类疫苗，由疾控部门、接种单位自主采购，公民自愿自费接种。而疫苗安全问题一般集中在二类疫苗上。我国的疫苗生产过程还处在相关规范的程度，但是从山东非法经营疫苗案来看，疫苗主要是在流通领域存在治理困境。

1．目前我国疫苗流通链现状

我国疫苗流通链（见下图）的现状是，具有资质的疫苗生产企业、疫苗批发企业，均可向疾控部门、接种单位直接提供疫苗。在疫苗流通的过程中，本应将疫苗冷链存储运输，完整真实地记录购销、记录接种并保存至疫苗有效期两年、交易采用公对公银行账户借款。但是，药品经营企业可能虚构疫苗销售渠道，将其非法销售给个人，流出合法流通体系；疾控部门、接种单位也可能非法从个人手中购买疫苗。疫苗批发企业、疾控部门、接种单位与个人，在利益的驱使下完成了黑色交易。

此次山东疫苗事件，其发生不是偶然性的。多年的黑色交易，暴露了各地食药监局、卫生计生部门等，疏忽了对疫苗批发、流通、接种各个部门和环节的监管。

2．疫苗流通产业链治理的困境

(1)监管部门缺位。第一，非法经营疫苗长达5年时问，而山东食药脏局等政府部门却始终未发现，反映了地方对疫苗的监管薄弱。第二，疫苗批发企业资格与疫苗流向审查、接种部门疫苗来源审查多环节监管缺失，反映了地方政府监管缺位、责任不明等，造成了疫苗市场混乱。

(2)疫苗批发企业缺乏责任意、法律意识，伪造销售记录，让疫苗流通到合法体系外。

(3)疫苗收回制度不完善。疫苗事件发生后，虽然追踪到上线、下线，但是疫苗批发企业却很难找回非法售出的疫苗，甚至对疫苗最终流向也很难捕捉，至于对应注射非法储存的疫苗接种者就更难找到。而这必然引起公众恐慌，从而降低疫苗的信任度。

3．疫苗流通产业链治理困境的原因分析

(1)政府单一治理的现实困境。第一，地方政府的利益诉求。政府监管的强制性，反映了监管的力度，但是地方政府也有其利益追求，尤其表现在短期利益上。由于地方政府看重药品批发企业对本地区经济的短期效应，可能罔顾公众利益，为企业提供保护伞。同时，疫苗生产、流通经营者也可能对政府寻租，从而达成利益联盟，疫苗安全治理就形同虚设。这不仅影响了公众健康，还会降低政府的公信力。第二，疫苗安全的多头管理。2008年以后，地方政府一般是分级管理疫苗安全管理，并且受上级主管部门、同级卫生部门监督。也就是说，食品药品监督管理部门、工商部门、质检部门、公安部门等多部门都履行监管职资。这种多头管理就容易出现责任不明、管理失调等问题，同时，政府机关事务繁杂，难以面面俱到。第三，疫苗法律体系滞后。从我国疫苗法律体系建设的阶段来看，1949-1978年，是我国疫苗等药品安全相关法律建设从萌芽到开始的阶段。1978-1998年，疫苗等药品安全法制体系基本形成，监督管理部门的职责也得到了明确。1998-2008年，药品安全的法制化建设实现了突破，特别是2008年之后，药品安全法律法规进一步完善。2009年，国家基本药物制度启动。由此可见，我国的疫苗法律体系逐步完善，但是现有法律法规对疫苗批发企业违法行为处置等，依然缺乏明确指示，难以跟上疫苗生产、流通的发展。