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　　（三）路径选择的破题
　　2005年7月18日，按照《关于启动海淀区深化行政管理体制改革试点工作的通知》，北京市海淀区公共服务委员会正式成立。区卫生局所属的22家医院，区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区卫生人才服务中心，区文化委所属的区图书馆、博物馆等29个承担公共服务职责的事业单位都统一纳入公共服务委员会管理（相关利益主体的关系调整见图1）。2012年8月28日，西苑医院与北京市海淀区卫生局、海淀区政府公共服务委员会签署全面战略合作备忘录，合作内容包括共同在海淀区苏家坨地块建设一所具有中医药特色的医院，探索新的医院管理模式，为社区居民提供更好的中医药特色社区卫生服务等。2013年7月30日，为了更好地提供政府信息公开服务，提高政府工作的透明度，海滨区公共委公布了《海淀区政府公共服务委员会政府信息公开指南》。
　　图1 海淀区政府公共服务委员会的功能定位按照推进上海市市级医疗机构管办分离的改革思路，2005年9月11日，上海申康医院发展中心（以下简称申康中心）正式成立。申康中心旗下拥有20多家市级公立医院，管辖的总资产超过100亿元。目前该机构的运行效果良好：一是由于申康中心享有与上海市卫生局平级（正局级）的配置且不向它负责，二者的职责和工作重点不同，从而在一定程度上规避了职能重叠、交叉行政的可能；二是由于政府部门派出代表的参与确保了申康中心理事会的权威性；三是由于多政府部门参与的理事会一方面虚化和弱化了原有主管部门的权力，另一方面，理事由多个政府部门派员任职的安排使事业单位的正当性和政策支持仍得以有效维持。2011年1月至5月，市审计局对申康中心2010年度预算执行和其他财政收支情况进行了审计，审计结果表明申康中心能够根据国家预算管理的法律法规，组织好本部门2010年度预算编报工作，预算收支基本符合国家有关规定。同时，申康中心进一步加强预算和财务管理工作，建立健全了相关内部控制制度。2013年3月20，申康中心根据有关政策文件的要求，面向社会公开招聘市级公立医院总会计师岗位人员，并将在市级公立医院实施总会计师委派制度。
　　上海“申康中心”与北京海淀区“公共委”的不同之处在于，它的机构性质是行政高配的国有非营利事业单位；它的最高权力机构是由政府主管部门和国有资产所有者等部门代表组成的理事会，实行的是理事会领导下的主任负责制。行政执行类事业单位改革的另一个策略是，对于政事职责联系紧密且难以划分的，可改为授权承担某些行政性职责的事业单位。这里存在的问题是，由于事业单位管理体制正处于不断的调整和改革进程中，所以“改为授权承担某些行政性职责的事业单位”的提法存在一定的模糊性。即改革后事业单位的组织形式选择，既有可能是根据各级政府的授权或委托、具体承担行政执法或监管职能的政府直属机构（又称“部门代理机构”），也有可能是履行公共管理职责、并拥有相对独立性的法定机构（又称“公法行政实体”）。就“申康中心”目前的制度设计来看兼具两种组织形式的特质。
　　目前行政执行类事业单位改革的一个主要策略就是，在职能和机构整合的基础上，将担负行政管理或行政执法职能的事业单位转归行政序列。这条改制路径隐含了两个前提假设：一是行政管理或行政执法的集中化有助于减少多头行政的资源浪费和重复行政，从而提高公共管理的综合效率；二是行政机构是承担行政管理或行政执法功能的最有效形式。就第一个假设来看，由于现代社会生产力不断攀升的一个重要原因就是专业化的分工与协作，而公共服务委员会作为一个行政机构，一方面很难通过灵活的用人权同时配备各个领域的管理专才，因此也就很难实现对各单位的专业化管理，这也就决定了其未必能实现提高管理效率的改革初衷。所以，只有那些专业技术性要求不高的常规化任务才适宜通过集中化、规模化、标准化的方式提供。就第二个假设来看，随着科技的发展、市场经济改革的深化，一方面产生了许多新生的公共事物和公共管理问题，另一方面现代社会的公共问题越来越具有复杂性、突发性和应急性等特质，而环境的复杂性和稳定性是影响组织对策选择的重要因素，如美国学者理查德·L·达夫特根据环境的复杂性和稳定性两项指标就提出了组织对策的权变框架。[8]可见，回归行政序列不可能是行政执行类事业单位改革的唯一选择。就未来的发展趋势来看，承担行政执法和行政管理功能的组织形式应该具有更多的灵活性和多样性。
四、分类推进行政类事业单位改革
　　行政类事业单位改革不是一个精简、缩编、限制的减法问题，不是一个单纯强调职能回归的行政机构改革回潮，不是由自上而下的命令和管控能够一蹴而就的事业，而应该是在科学分类基础上的系统规划、分类推进。笔者认为，在满足特定条件的情况下行政执行类事业单位回归政府序列是可行的，但在另外一些条件下却是不适宜的，因而应结合科学的分类标准体系，分别选择并系统地建构其组织形式与运行机制。也就是说，首先应根据“产品—需求”的一级分类标准，将行政类事业单位具体界定为提供准公共物品、满足国家需求，以追求和实现国家整体利益和政治价值为目标的事业单位。因此，可以将虽然主要面向政府提供服务，但与国家整体利益和政治价值的实现不直接相关的机构，如后勤服务机构、省级的学会与协会，资质认证机构等剥离出行政执行类事业单位。当然，这类事业单位的外延也不是一成不变的，它会随着人们对国家需求的解读而有所调整。其次，根据“组织功能”可以将行政执行类事业单位具体划为承担行政执法与监管功能的行政执行F类事业单位，例如，卫生监督机构、新闻出版条码中心、文化市场稽查队、反兴奋剂部门等；以及承担政策研究与咨询功能的行政执行G类事业单位，例如，党校、团校、干部管理院校、行政学院和社科院、教育评估和研究机构、体育宣传教育管理部门等。

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论中国行政类事业单位改革的“破”与“立”

2014-10-23 10:08　来源: 互联网作者：高红等浏览次数 5091

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