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　　最后，整体性治理仍以官僚制（科层制）为基础，以期通过发达的信息技术改造现有的官僚制结构，打破政府部门间条块分割的现状，从而实现各部门间的紧密合作。登力维认为信息技术运作的官僚制是整体性政府的组织基础，希克斯笔下的整体性治理也是以完善官僚制为基础的。
　　（二）协调与整合：整体性治理的基本内容
　　协调与整合是整体性治理的两个核心概念，也是整体性治理的最基本内容。协调与整合是公共行政中长期备受关注的焦点问题。协调作为一种治理方法，并非是一种创新，而仅是一种策略性的治理工具或手段。在公共管理发展史上，法约尔、巴纳德、古利克和西蒙等学者都对协调的概念及价值进行了不同程度的论析。古利克认为协调工作有二：一是通过组织来达成协调；二是通过观念做好协调[3]。西蒙将组织间协调定义为对任务和资源进行划分并在组织成员之间进行分配的组织基本活动过程，并在此基础上提出了两种协调模式[4]。李瑞昌从公共管理发展的历史维度提出了我国在公共行政实践中先后历经“时代协调”、“时期协调”、“时段协调”三种协调模式[5]。
　　整体性治理的代表人物希克斯将“协调”置于更为重要的位置。他认为要解决新公共管理运动带来的“碎片化”问题，需要借助涂尔干的“有机团结”理论：当社会中的个体获得发展的同时，社会整体的表现将如有机体网络，社会参与者的关系向彼此契合、相互依赖与相互制约的方向发展，在复杂的相互依赖的关系下，需要的是充分的协调[6]（p.132）。因此，在整体性治理的语境中，“协调”就是指政府机构间为发展联合性和整体性工作，联合信息系统、机构间对话、共同规划和决策过程[7]。在整体性治理倡导者们看来，协调价值的凸显缘于新公共管理架构下的政府很难走出如下困境：提供了正确的服务却效率低下；提供了错误的服务；公民因被抛弃而没有服务[8]（p.32）。希克斯进而根据协调问题的起源将整体性治理中的协调分为联合性协调与整体性协调两个部分。
　　在整体性治理语境下，“整合”指的是通过确立共同的组织结构与合并在一起的专业实践执行由协调产生的一系列理念。整体性治理语境中的整合，既可指将不同层次的治理、同一层次的治理进行整合，又可指在一些功能内部进行协调和在公共部门内进行协同，还可以是政府部门与私人部门之间，甚至是跨部门、跨国界的整合。整体性治理以满足公众的基本需求为目的，试图通过整合政府部门、企业、社会组织以实现更为有效的公共服务供给与社会治理创新，通过“1+1>2”的方式以期实现公共物品的合力供给与多元社会的协同治理。
作为整体性治理的两个“引擎”，协调与整合相辅相成。如果把整体性治理比喻为圆桌谈判，“协调”就是通过推进多方努力进行有效沟通、共商议题，达成对某一问题的一致看法，为整合创造良好的条件；而“整合”就是指圆桌上的各方参与者依据达成的共识，制定相关政策并合力付诸实施的过程。
　　二、质疑与辩驳：整体性治理的反思
　　自20世纪90年代整体性治理理论兴起以来，英国、新西兰、澳大利亚等国家相继在政府改革中实践整体性治理理论，“整体政府”、“协同政府”、“网络化治理”、“水平化管理”等概念就是整体性治理在公共行政实践中的具体表现。建立健全“整体政府”已成为不少西方发达国家公共服务改革的普遍性诉求。新世纪以来，我国也在整体性治理理念下开展了以推行“大部制”为核心的政府部门整合性改革。随着整体性治理在许多国家公共行政实践中如火如荼地进行，整体性治理模式似乎成为不少国家改革政府自身的灵丹妙药。但是，无论在理论上还是实践中，整体性治理都暴露出不少问题。整体性治理自身的缺陷再次证明：在公共管理实践创新中，以一种模式对另一种模式的简单替代，是不可能真正解决公共管理领域深层次问题的。

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整体性治理：梳理、反思与趋势

2014-11-12 09:27　来源: 互联网作者：史云贵等浏览次数 6007

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