在权力的属性方面，迈克尔·曼提出了强制性权力（Despotic Power）和建制性权力（Infrastructural Power）的划分。其中，前者是指国家在尚未和社会进行例行的、机制化的协商时，动用强制力来达到目的的能力;后者是指国家通过与社会建立稳定的沟通渠道，得以渗透社会的能力及在统治范围内落实政治决策的能力。把上述概念运用到大学内部治理当中可以看出，计划体制之下的权力行使方式，应归为强制性权力的类型。在当今的治理改革中，应当坚决摒弃强制性权力。而在治理改革中发展学校的建制性权力，其意义在于：学校通过建立相应的沟通机制，可以和院系进行良性互动，使利益矛盾在持续的沟通、协商中得以妥善解决，从而顺利推行学校决策。这种良性的沟通本质上就意味着学校和院系都是平等的权力主体，学校和院系之间的权力配置就不再是一种权力此消彼长、你强我弱的零和关系，分权改革也就能实现“权力被分享、使权力增加”的双赢局面。
嵌入性和正当性：增强建制性权力的两个维度
增强学校的建制性权力，是推进分权改革并保证其有效性的前提。在制定相应对策时，首先要确定一些关键问题：如何判断以及增强权力的建制性？只有先确定判断的标准，研究工作才可能继续前进。
1.权力的嵌入性
建制性权力指的是国家事实上渗透社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力。这表明，“渗透”应是建制性权力的一个重要特征。那么，如何来理解“渗透”的内涵呢？
在对发展型国家的研究中，彼特·埃文斯提出了“嵌入式自主性”的概念。在其著作《嵌入式自主性：国家与工业转型》中，埃文斯认为发展中国家要成功实现工业化，就需同所有成功发展的国家一样，必须在经济发展中发挥着非常重要的作用，但他并不认为官僚体制干预社会活动越多，国家就越容易取得成功。他认为，通过干预社会活动来获得官僚自主性是不够的，而且也不能得到真正的自主性。相反，官僚体制必须内嵌于（Embedded in）社会关系中，从而使国家与社会紧密连结并且制度化，国家才能获得发展。文章认为，“嵌入式自主性”是理解建制性权力“渗透”特征的一把钥匙。
就大学的内部治理而言，学校要作为一个整体来行动，首先要处理好学校内部的关系，尤其是学校和院系之间的关系。要加强学校内部关系的整合，按照“嵌入式自主性”的观点，学校首先需要“嵌入”到院系当中，与院系形成紧密的制度化联系。增强“嵌入性”的意义在于，学校可以通过与院系的沟通互动，获得院系的相关信息，对各个院系的发展状况和利益需求进行准确的评估，对资源在全校范围内进行合理配置，使各院系更加紧密地团结在学校这个利益共同体中。
2.权力的正当性
仅具有“嵌入性”并不等同于权力的建制性。从目前的管理体制看，大学普遍在教学、科研、人事、学生工作等各个系统中建立了学校与院系的对接机制，但学校职能部门和院系之间的矛盾经常存在：职能部门埋怨院系不执行自己的政策，影响了其管理的权威，而院系则抱怨职能部门的政策不符合自己的情况。为了理解和解决这一困境，就必须对建制性权力所蕴含的另一特性进行分析。