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社会资本参与城镇老旧小区改造问题的研究

2021-10-28 08:55 来源: 互联网 作者:骆建艳 浏览次数 24

   【摘要】城镇老旧小区改造是我国在“十四五”期间城市建设和管理的重点问题之一,也是房地产和城市建设管理领域实现“国内大循环”的极佳切入点。资金问题是城镇老旧小区改造工程亟需解决的关键问题,关系着改造工程的规模化和可持续性。当前以政府出资为主的筹资模式存在着诸多问题,“劲松模式”的成功表明社会资本参与老旧小区改造的可行性。因此,需要从社会资本的意识转型、政策制度的引流保障、资金分担机制、收益和退出机制等方面进行系统的政策制定和机制调整。
  【关键词】城镇老旧小区改造;社会资本;国内大循环
  【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.30.
  在房地产业历经三十余年的快速发展后,各级城市在快速扩张的同时面临着更新改造的新议题。本文中的城镇老旧小区是指城市、县城和建制镇建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全的住宅小区(含单栋住宅楼),不包括以自建住房为主的区域和城中村,重点是2000年底前建成的城镇老旧小区①。从全国调查摸底情况来看,全国2000年底以前建成老旧小区约22万个,涉及居民近3900万户。2019年改造城镇老旧小区1.9万个,中央预算内投资保障性安居工程专项中安排250亿元予以支持;2020年改造城镇老旧小区3.9万个,中央预算内投资安排543亿元,按照这样的规模,综合地方能力(包括财政能力、工作能力、管理能力、组织能力、施工能力等),“十四五”期间全国约再改造3500万户,基本上能完成2000年底前建成老旧小区改造任务②。浙江省《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的实施意见》提出到2022年,累计改造不少于2000个城镇老旧小区,到“十四五”期末,基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务③。由此可知,城镇老旧小区改造的市场规模极其巨大,前景广阔。
  1、现有城镇老旧小区改造筹资模式现状分析
  当前老旧小区改造项目以民生改造工程为主,改造内容相对简单,主要包括市政管网、节能保温、建筑修缮等基本内容,具有低盈利性和改善民生等社会效益性。改造的筹资模式均以各级政府出资为主,居民出资占比少,社会资本参与度极低。如广州市的老旧小区改造的规定项目中,市财政出资为主,区财政、维修资金、个人出资为辅——公共部分由市财政全额补助,房屋建筑本体共用部分由市财政补助不少于 50%。[1]浙江金华市浦江县中山路区块老旧小区环境综合整治工程,由政府和居民共同出资,居民出资比例占25%。
  通过对现有文献资料和已完成改造项目的比较分析,不难看出当前城镇老旧小区改造筹资模式主要容易以下几个问题:
  1.1“以政府为主”的单一出资模式易入困境
  城镇老旧小区改造是一个需要长期投入的过程,如果主要依靠政府管理机构单方面的决策与投入,有限的管理人力和资金投入可能难以胜任大规模的居住小区改造的投资与管理工作。
  一方面,单一以财政资金为主的融资模式不仅给政府带来一定的财政压力,也会因为资金问题难以展开全面彻底的改造,只能进行局部改造,效果有限难以达到居民对于改造的需求,进而容易引发居民不愿出资的困境。另一方面,在高企的房价和严格的房地产调控措施下,居民改善型购房需求实现难度加大,使得对所在小区居住功能、空间布局、配套服务设施、日常管理等方面的要求会越来越高,希望达到的改造内容和标准也相应更高,改造投资必然不断增加。因此,如何有效完成城镇老旧小区的改造目标和实现改造资金的持续投入是亟需解决的矛盾,是实现城镇老旧小区改造持续推进的核心问题。
  1.2“谁受益,谁出资”的改造原则有实施难度
  在2000年以前的老旧小区中,相当部分在房改前属于公房性质,虽然经过改制,所有权结构发生了变化,但仍存在产权不清和产权结构多元化的情况。在改造过程中,很可能出现因为权责不清而无法落实责任出资人的情况。而且即便完成了改造,改造后的长效管理维护机制也难以建立,管理主体依然缺失,公共区域权责依然不清,仍旧容易出现有问题找政府的局面。此外,也存在部分产权人基于个人原因,不愿出资实施改造的情况。
  1.3没有稳定的收益和退出机制,难以吸引社会资本的参与
  城镇老旧小区改造不同于传统的房地产开发,需要一次性投入,长期经营与维护,难以在短时间收回成本并实现盈利,因此,社会资本会因为面临投资大和回收周期长的矛盾而不愿介入。所有,只有建立稳定的收益机制才能提高社会资本参与的积极性,同时还要建立良好的退出机制满足资本流动性的要求,如此才能建立社会资本参与城镇老旧小区改造的良性循环模式。
  2、社会资本参与城镇老旧小区改造的案例分析
  2018年北京愿景集团投资参与了劲松小区改造工作,进行了诸多创新和探索,成功摸索出老旧小区改造和社区长效管理的“劲松模式”。
  2018年北京市100个老旧小区启动综合整治,通过“菜单式”改造完善配套设施,补齐短板,优化功能,改善居住环境。劲松北社区所辖的劲松小区是改革开放后第一批成建制的楼房住宅区,始建于上世纪70年代,楼龄已超过40年,设施普遍老旧,功能不完善,缺乏绿地和文体、停车设施,且没有物业公司管理。整个小区共分为一至八区,其中劲松一区、二区总建筑面积约20万平方米,居民3605户,60岁以上老年人口占比超36%,老龄化问题严重。此前数年,小区已开展过抗震加固、外墙保温等改造工程,但未能从根本上改善居住條件。此次改造的目标是以人为本地进行全面改造,具体包括:①满足社区基本的安全、便民设施及服务要求;②满足老年人适老化服务要求,延续劲松文化和历史;③满足年轻人士所需的设施和服务要求,具有时代感和科技感;④建设基本的儿童设施及服务;⑤通过运营活动、邻里关系重建让社区活力。
  从改造内容和效果看,紧贴宜居和功能提升两大要求,进行了包含外围护结构保温、更换节能外窗、更换节能电梯、公共区域更换节能灯具等节能性改造,进行了供暖管网设备、老年活动中心全面改造,多层建筑加装电梯、小区道路停车场改造等多项功能性改造内容,使小区的节能性、功能性、环境都得到大幅度提升,取得了良好的改造效果。  从改造的经济效应看,改造资金缺口高达数千万元,仅靠政府的改造投入难以完成艰巨的改造任务并取得良好效果,而且因为盈利空间小,后续的长效管理恐难以为继。在北京愿景集团与劲松小区达成合作后,除由劲松街道按程序申请市、区两级财政资金担负小区基础类改造费用外,由愿景集团投入约3000万元进行优化类项目改造,通过赋予社区低效空间经营权、物业服务付费以及社区增值服务等方式实现投资平衡。在兼顾公益的原则下,通过经营项目的精细化运营能够实现保本微利,并达到小区长效管理的目的。改造中盘点了社区配套用房、人防工程、闲置空间等共约千余平方米,根据小区人群、需求配比,分别布局不同的便民服务业态,以满足小区居民的生活需求。据测算,愿景集团的改造资金约在14年后全部收回,并实现微利、可持续经营。④
  3、社会资本参与城镇老旧小区改造的必要性分析
3.1改造性质决定社会资本参与的必要性
城镇老旧小区的改造不同与过去旧城拆迁改造的“旧改”,这是两个完全不同的概念。老旧小区改造以通过维修完善基础设施和公共设施来提高和完善居住功能为主,基本不涉及拆迁,而旧城改造、城市更新会涉及大量的拆迁重建。虽然城镇老旧小区改造对传统房地产整体投资刺激作用较弱,但对相关产业领域的需求拉动作用还是明显的,不仅能直接带动传统房地产业上游的钢铁、建材、水泥、环保等行业,下游的家装、家电等行业,还能带动5G、人工智能、工业互联网、物联网等相关的基础设施建设实现居住小区联网化和智能化。可以说城镇老旧小区改造精准处在扩大消费和增加投資的结合点,是房地产和城市建设管理领域实现“国内大循环”的极佳切入点。在实际操作中,需要进一步认清城镇老旧小区改造不是福利性质的公共产品,而是政府支持的商业行为,那么逐步退出当前以财政资金为主导的改造模式,渐次调整为以社会资本为主导,政府、居民和社会资本合理共担改造资金模式就非常具有必要性了。
3.2社会资本的优势决定其参与的可行性
社会资本与政府投资相比具有更大的投资能力和更好的灵活适应性。市场力量的介入,能够使老旧小区改造有持续的动力,可以减轻政府负担,提高改造成效,实现改造的可持续性。如果能够完善制度措施,通过市场化方式积极调动社会资本参与,将有利于进一步打开新的投资空间,有力拉动内需,助力实现经济发展的内循环。
4、对策建议
城镇老旧小区改造是城市有机更新和社会治理的重要部分,不仅是民生工程,还是社会消费与投资的有机结合点。通过系统设计政策和调整机制才能提高社会资本的积极性,推动改造工作持续发展。
4.1对社会资本进行意识引流
随着房地产宏观调控的持续调整和城市有机更新的大力推进,对以房企为代表的社会资本,尤其是大型开发商、物业服务企业和金融房企(地产基金)来说,城镇老旧小区改造是全新的业务模式和增长点。但因为利润率低,投资回报周期长,社会资本的经营思路需要加快从增量思维到存量意识的转变,放弃传统经营模式,探索多类型的投资平衡模式,更加考验精细化设计和持续化运营能力。在这一方面,“劲松模式”已经做了成功的探索。
4.2通过制度设计进行政策引流
各级政府要通过完善政策和机制设计以支持社会资本参与城镇老旧小区改造,不仅要从政策层面起到引流的作用,还要解决社会资本的后顾之忧。例如,完善财政补贴制度减轻参与企业的短期资金压力;出台特许经营、财税优惠等支持性政策,提升社会资本的盈利能力,提高参与积极性;创新完善老旧小区改造投融资机制,提升金融服务力度和质效,在风险可控的前提下,依法合规地支持社会资本通过质押老旧小区改造项目项下的收益权等方式获取信贷支持。
4.3建立改造资金合理共担机制
建立政府、企业和居民等不同主体的改造资金合理共担机制是必要的,具体包括:一方面,积极统筹涉及老旧小区改造的各类财政资金,包括中央财政补贴、地方政府专项债等用于城镇老旧小区改造,高效建设民生民心工程。另一方面,根据《物权法》引导产权人按比例合理出资,出资方式可灵活多样,如直接出资、申请使用住宅专项维修资金、申请使用住房公积金、让渡小区公共收益等方式落实。此外,通过改造积极盘活闲置资源,激活小区“自我造血功能”,通过市场化方式吸引更多社会力量参与改造、共建和运营。
4.4建立稳定的收益和退出机制
鉴于老旧小区改造资金的使用特点,非常有必要建立稳定的收益和退出机制以对参与的社会资本起到吸引和保障的作用。充分挖掘社会力量参与老旧小区改造的潜在盈利点,探索形成老旧小区改造的商业逻辑和盈利模式,建立持续稳定微利的收益机制。根据社区居民的意愿和需求配置经营养老、托育、家政等多业态的物业服务和社区服务,参考“劲松模式”通过经营空间和新增设施的有偿使用、物业费、广告收入等方式确保社会资本的逐步回收并获取稳定收益。在退出机制方面,可以参考PPP模式中社会资本的退出机制结合老旧小区改造的实际情况构建多元化、规范化、市场化的退出机制,依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,畅通社会资本退出渠道,减少对社会资本的制约,增加对社会资本的吸引力。
注:
①《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》国办发(2020)30号文,
② 国务院政策例行吹风会(2020年7月21日下午)_中国政府网
③方臻子,从“改房子” 到“改生活” 浙江老旧小区这样改造[N].浙江新闻。
④老旧小区改造的典范——北京劲松北社区改造.规划头条.规划早读
参考文献:
[1]李志,张若竹.老旧小区微改造市场介入方式探索[J].城市发展研究期刊.2019(10),36-40.
[2]刘贵文,胡万萍,谢芳芸.城市老旧小区改造模式的探索与实践——基于成都、广州和上海的比较研究[J].城乡建设,2020(05),54-57.
[3]赵瑞杰,赵煜.老旧小区改造项目的多元融合筹资模式研究[J].绿色科技.2020(08),266-267.
[4]弓顺芳.社区共同体视角下老旧小区改造的路径[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版),2020(06),4-6.
[5]徐峰.社会资本参与上海老旧小区综合改造研究[J].建筑经济,2018(4),90-95.
 

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