（四）村规民约缺乏有效的合法性审查机制

我国《村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”依据此规定，乡镇政府应当对村规民约程序及内容的合法性进行审查并提出处理意见，但并未明确未经备案的村规民约是否有效，也未明确乡镇政府未认真履行备案职权时所应承担的责任。在现实中，由于一些村（社）对村规民约主动备案的积极性还有待提高，特别是一些新的规定虽然没有冠以村规民约的名称，但实际上却发挥着村规民约的作用，因此，这些规定还游离在备案及合法性审查机制之外。

四、农村基层治理中完善村规民约的建议

（一1d07ad5fc930444f6e247de5c2d86fd1）坚持党的领导，注重规范引导

从治理理论的视角出发，党政主导下的多元共治，是指在基层党组织领导和基层政府主导下，社区居委会、社区居民、市场组织、社会组织等社区主体基于社区发展的公共利益，通过强化彼此认同、开展协商合作等集体行动，在有效提供社区公共物品、满足社区发展需求、提高社区居民生活质量的基础上，实现社区优良公共秩序的过程。[3]因此，在村规民约的制定、执行及修订过程中，要充分发挥基层党组织在农村基层治理中的领导核心作用，特别是要发挥好社区党组织的战斗堡垒作用以及驻区单位党组织的参与作用，从而实现多元主体之间的彼此认同和协商合作。具体到实践中，一是要让“村两委”干部、驻村干部全程参与到村规民约的制定、宣传之中，确保村规民约符合国家有关法律法规和党的方针、政策，在合理界定村民自治范围的同时，通过党员和村民代表入户收集问题，了解村民所思所想，让制定或修订的村规民约能够反映村民意愿，做到家喻户晓；二是要充分发挥党员的模范带头作用，要求广大党员主动亮身份，在遵守村规民约上起表率作用并接受村民的广泛监督，同时，要把遵守、执行村规民约的情况作为培养考察入党积极分子及后备干部的重要参考依据。

（二）坚持于法有据，健全监督机制

在村规民约制定过程中，要以合法性为底线，确保程序和内容的合法性，不得与宪法、法律、法规和国家政策相冲突，切实做到“于法有据”。具体而言，一是通过制定相关的地方性法规对村规民约予以规范。目前，《村民委员会组织法》对于村规民约的规定较为简单，无论是制定、修订、备案程序，还是制定时应遵循的原则和要求，都没有作出详细规定。在全国性相关法规没有出台的情况下，就需要地方性法规进一步细化村规民约的制定、修订等程序。二是充分利用“一村一律师”的机制平台，让驻村律师全程参与村规民约的制定与修订，同时要加强乡镇一级政府对村规民约制定工作的指导，审查其是否由村民会议制定，及时反馈其中不合法不合理的内容，并请政府法律顾问或相关法律专家列席村民会议，进行现场指导，如果在备案过程中发现有程序或内容不合法的，不予备案，并责令改正。三是完善村规民约监督审查机制，建议建立全市层面的村规民约合法性审查机制，定期审查村规民约的合法性，充分发挥政府相关部门、法律顾问及专家智库的作用，增强村规民约的规范性与科学性。

（三）坚持问题导向，突出约定实效

近年来，部分村民的权利意识不断增强，开始关注村规民约制定的程序、修订的内容以及执行情况。要让广大村民对村规民约形成普遍的心理认同，在村规民约起草制定和修订过程中就要建立相关机制。一是始终坚持问题导向。严格遵循“三上、三下”①的步骤，要敢于面对困难与挑战，通过村党员干部主动入户谈话、召开村民代表大会、党员大会等形式，找出带有普遍性的问题。如在村规民约中增加环保内容，要避免出现简单照抄照搬法律法规政策和相互效仿的现象，要根据本村（社）实际，查找出当地存在的环保问题并有针对性地作出约定。二是突出约定实效。在村规民约制定和修订过程中，要确保村民的知情权、参与权，以文本的形式外化村民内心的需求，做到村民满意的，合法合理的，就约定到位；村民不认可的，不切实际的，就不纳入讨论范围。同时组织村民签订遵守村规民约承诺书，②以增强其自我约束意识，做到“我制定、我签字，我承诺、我执行”。三是加强绩效考核。通过对村规民约的制定、执行等效果的评估，进一步完善其形式和内容，并将其作为村委会绩效考评的内容之一。