关 键 词：农村基层治理；村规民约；合法性审查机制

党的十九大报告提出，实施乡村振兴战略，应“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”即形成政府治理、社会调节和村（居）民自治的纵横交错的多元互动网络。2017年6月，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，该《意见》把“充分发挥自治章程、村規民约、居民公约在城乡社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗”作为加强和完善农村基层治理的重要内容。因此，在农村基层治理进程中，应重新审视村规民约的属性和功能，探索完善其发挥积极作用的路径。

目前，成都正在开展国家中心城市建设，城市发展进程已进入了一个新的阶段。从总体来看，农村基层治理基本与城镇化进程同步，但也出现了一些新的问题。据《2017年成都市国民经济和社会发展统计公报》显示：2017年末，全市常住人口1604.5万，比上年增长0.8%；全市城镇化率达71.9%。 在产业调整和城镇化推动下，成都市形成了一些区别于建制村和城市社区的“涉农社区”，这就加剧了基层治理的难度，村规民约的ad947333ece3794d18d33be638cf0b68d3288e2ac4233ee98de0c6d239a295b7功能与角色定位和运行的有效性等方面也面临着新的挑战。因此，如何充分调动多元主体的参与热情，如何发挥村规民约的规范作用，形成基层治理合力，就成为农村基层治理中必须关注的问题。

基于此，笔者选取了成都市下属区县十个乡镇①作为调研对象（在调研的十个乡镇中，有部分“涉农社区”，这部分社区主要以农民集中居住为基本特征，大多处于过渡状态，虽然名称上是社区，但尚未按照相关法律规定成立居民委员会，因而仍以村规民约来规范村民的行为），共计63个行政村，45个社区。通过访问成都市基层公开综合服务监管平台，查阅、分析了98个村（社）从2011—2018年村规民约的样本，并开展了相应的实地调研、走访，分析当前村规民约的基本特点、存在的问题，探索完善村规民约的途径，以期为促进农村基层治理提供参考。

一、村规民约在农村基层治理中的属性和功能

村规民约作为村庄内生的一种有效的治理规则，同时也是一种法律认可的行为规范，在农村基层治理中发挥着独特的作用。

（一）就法律属性而言，村规民约在农村基层治理中发挥着稳定秩序和分配利益的功能

我国《宪法》第二十四条第一款规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”该条中的守则、公约就包括村规民约。而《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）进一步细化了上述条款，明确了制定村规民约的相关程序要求。正是因为国家法律法规赋予了村规民约正式的法源地位，从而为其在农村基层治理中发挥稳定秩序和调配利益的积极作用提供了法律依据。成都市万兴乡的9村1社在其村规民约中规定要“遵守国家法律法规，学法、知法、守法，孝敬父母，赡养老人”，并且约定了违反村规民约的处理办法：“⒈违反法律法规的送交司法机关处理；⒉情节严重，但尚未触犯刑律和治安管理处罚法，由村委会、调解委员会研究处罚；⒊情节较轻的，给予批评、教育、检讨，并限期改正；⒋凡违反上述规定者不能享受村上当年的各种优待和福利。”这也是大多数村规民约的“法律属性”在稳定秩序方面的体现。胜利镇《云华社区村规民约（2018）》第十一章专门就土地补偿费、安置补偿费及集体经济组织收益款的分配原则作出了规定，体现了村规民约调配利益的功能。

（二）就民主属性而言，村规民约在农村基层治理中发挥着保障基层民主的功能

依据相关法律法规，村民自治是村民直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的基本制度，其核心就是要遵循“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的原则。根据这一原则，要切实把协商民主落实到村规民约制定与执行的全过程，并通过对村规民约内容的修订、完善来健全基层选举、决策、问责等机制。目前，部分村规民约对村民委员会选举、村务管理、村务公开等内容作出了规定，丰富了民主形式，拓宽了民主渠道。如寿安镇三源村就村规民约的制定明确了以下程序：工作准备阶段、宣传动员阶段、意见收集阶段、修订完善形成草案及表决通过阶段、公示阶段，同时还明确了对各阶段的时间要求。寿安镇《新林村村规民约（2015）》第十四条针对村务管理的重大事项作出了规定：“讨论各小组涉及村民利益的重大事项（如涉及小组的集体经济组织利益或收益分配，因户籍迁移或变更引起的小组集体经济组织利益分配，因历史原因造成的小组集体经济组织利益分配争议等）必须召开该组参会户代表会议讨论决定，参会户代表必须达到该组三分之二以上会议方可召开，所作决定应当经参会户代表的过半数同意为准。”胜利镇《桂花村公共服务和社会管理项目实施村组干部回避制度（2018）》明确规定了在实施外包公共服务和社会管理项目招标时的回避范围、程序及纪律。从调研情况看，并非所有被调查村（社）的村规民约中都有关于基层民主的相关规定，虽然在成都市基层公开综合服务监管平台上都可查询到“三务”（党务、村务、财务）公开等内容，特别是有关民主决策、民主选举、民主监督的情况，但也存在少部分村（社）“三务”内容更新不及时的情况。因此，村规民约的民主属性还需要制定具体条款来体现。