（四）治理责任的归属困境
在整体性治理框架下，多元治理主体的交互与渗透使治理主体间的疆界日渐模糊，进而会导致责任认定困难与指向不明，在共享权力的同时也将带来责任相互推诿或责任转嫁等问题。整体性治理所期望建立的是部门内部的有效协调与整合，使得多元治理主体交互渗透，从而让“一站式”甚至“一窗式”服务成为现实。然而，通过模糊各部门间的边界实现部门之间的整合在现实中也导致了责任归属的认定模糊不清。如果整合后的政府部门内部责任不明确，就会导致整合后的部门内部责任归属不清，整合所期望达到的效果也最终无法实现。看似通过整合解决了治理与服务的碎片化问题，但实际上，因为整合而带来的责任归属认定不清反而削弱了治理与服务的能力与水平。从不少国家整体性治理的实践来看，整体性治理模式在协调与整合的实践中并没有很好的回应公共服务供给中的碎片化问题，有时候不适当的协调与整合方式还会将政府部门推入责任混乱的困境。
（五）整体性治理，补充抑或替代？
在公共服务与社会治理领域，长期以来充斥着“范式转换”的概念。作为一种强调整合、协调的治理理论，整体性治理在很大程度上是对新公共管理运动形成的碎片化现象的纠正。但一些专家学者认为，整体性治理是对新公共管理的替代。整体性治理真的是一种替代新公共管理的新范式吗？实际上，范式是一种很难界定的东西，转换的过程无从察觉。从一种“范式”变为另一种“范式”，是一种神秘的转变，这种转变不受、也不可能受理性规则的支配，是完全属于发现的社会心理学范围之内的[10]（p.3）。我们在界定“范式”时，实际上并不存在着“普遍接受的理论依据”和“普遍接受的使用方法”，因而，也就没有人能够提供证据，更无法证明新的范式已经产生。作为一种应对新公共管理碎片化问题而产生的新的治理模式，较强的目的性束缚了整体性治理的视野，期待其解决社会治理中的所有问题是不可能的事情。我们认为，在社会治理中，各种治理方式相互渗透、相互影响、相互作用，是一种“你中有我”、“我中有你”的互补关系。整体性治理，如同其他社会治理模式一样，是对新公共管理的一种必要的补充与完善，而不应被认为是一种简单替换新公共管理的范式。
三、走向合作治理：整体性治理的发展趋势
现代社会公共事务日益复杂，公众需求不断增多，寄希望于一方治百病的模式无法满足当下社会治理的需求。只有结合本国的实际，通过实践得出科学的认识，并对治理模式进行不断的反思与总结，才能逐渐摸索出一种良好的治理模式。当前，完全政府主导的治理模式和完全社会自治的治理模式都已陷入社会治理的困境。按照党的十八大提出构建“党的领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”五位一体的社会治理新格局的要求，在完善以现代科层制为基础的整体性政府架构基础上，健全以政府与社会合作为基础的社会合作治理，是推进国家治理体系和治理能力现代化，走向服务型治理的现代社会治理趋势。
（一）重返官僚制需要引入合作治理的理念
作为治理理论的分支，整体性治理在回归官僚制的同时，必须要能冲破官僚制的束缚，才能真正具有生命力。通过引入合作治理的理念，破除当下官僚制事实上存在的“政府利益至上”的传统行政理念，应是完善整体性治理的重要内容。官僚制作为一种成熟的组织形式内置于政府组织结构中，长期以来对官僚制的研究也使得各国学者与政府官员深刻认识到官僚制自身存在着根深蒂固的弊病。整体性治理以官僚制为基础对社会进行有效治理，就必须避免重新陷入政府集权、利益至上的治理困境。如何化解“治理主体多元化”与“政府利益至上”间的矛盾是发挥整体性治理作用的关键点。一方面，在实施整体性治理的过程中应引入合作治理的理念并对政府行为加以引导，改变在传统官僚制基础上形成的“政府利益至上”的观念，为整体性治理顺利开展协调与整合提供前提。不变革政府的行政理念，重返官僚制必然会导致整体性治理表面上是部门间与跨部门的合作，实为政府“一言堂”的变种。另一方面，整体性治理应该从重视部门内部的协调与合作转为更加重视政府部门与私人部门、公众的合作，为合作治理创造制度化的环境与路径。治理理论同以往管理理论最大的不同就在于治理主体的多元化合作，而作为治理主体之一的政府，也应是从属于社会治理的。过分重视政府内部的整合，容易把政府作为超越性的治理主体，甚至是唯一主体，并没有实现治理主体间的多元化合作。而注重政府与社会组织的合作，通过社会组织、公众等其他治理主体的对等参与，就能使得社会治理模式呈现出政府治理的纵向网络与社会组织、公众参与治理的横向网络间相互交融的特征。这样不仅通过引入其他社会治理主体实现了治理主体的多元化，更能够在多元主体参与的过程中强化对政府治理主体的监督，把官僚制自身弊端带来的负面影响控制到最低限度。
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