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我国县乡政府事权划分存在问题的原因分析

2019-03-12 15:07 来源: 互联网 作者:段修国 浏览次数 387

 我国县乡政府事权划分的现状是既往经济基础的直接反映,又是下一步上层建筑调整的直接工作对象。在这一根本判断下进行原因分析的过程,就是理解其合理性的过程。因此需要在总体框架下、发展进程中予以把握,为下步改革目标确定及路径选择提供基础。
一、压力体制下的博弈
本研究将党关于行政体制改革目标的描述“治理体系与治理能力现代化”通俗解释为无产阶级政党为人民服务的意愿在服务效率上的追求,是审慎而稳妥的——这种界定符合中国共产党党章的本意,也符合我国行政体制改革的实践。简言之,在中国共产党全面领导下的各级政府非但不可以否认对于行政效率的追求,反倒应该自觉追求。那么在如何提升各自效率上,各级政府的具体出发点和策略自然会发生互动关系。博弈论因此而适用于透视分析我国县乡事权划分所呈现出的问题。
(一)上级主导。博弈论用以解析我国的单一制国家形态及压力体制行政管理模式有两个要素:上级政府和下级政府。在这对关系中,上级政府是处于主导地位的,这决定了博弈的本质和表现形式。计划经济时期,地方政府受中央政府的高度调控支配,俨然成为中央政府的派出机构和中央政策的执行者,缺乏独立利益和主体意识,扮演着中央政府在地方上的“代理人”角色。分权制改革以来,地方政府作为国家行政序列的重要环节,不再只是垂直权力体系的一个传递层次,更是辖区政治经济的代表者和决策者,逐步成为市场经济条件下相对独立的利益主体。同时,下管一级的政府管理体制没有改變,宪法和法律规定的兜底条款——地方各级政府都有义务承担“上级人民政府交办的其他事项”。根据《宪法》和《地方组织法》规定,乡镇政府拥有7项职权,但在实际运行中,这7项职权往往被泛化,“其他事项”因为外延上最广因而逐渐变得分量最重了。在这种情况下,往往是上级政府挑选过后的事权自然划分到下级政府。
(二)下级博弈。下级政府在事权划分上的被动性因应性催生了“隐瞒冲动”和“等待最优”两种情况。所谓隐瞒冲动是指利用信息不对称避免上级对下级的透视。中国改革开放起点的安徽省小岗村实行“包产到户”,一开始就是瞒着上级悄悄进行的,这一模式具有十分耐人寻味的意蕴。简言之,必要的信息隐瞒本质上是下级政府在为保护自己的工作空间而承担的必要风险。所谓等待最优是指在职责确认方面下级政府的优选策略。严格意义上说,在单一制体制下上级政府有可能把任何一项职责指定给下级政府承担,下级政府因此没有选择的权利。因此,在职责方面,下级政府仅仅接受上级的指定就已然忙之不迭,主动承担的积极性自然消失了。同时,为了保证自身精力的有效使用,下级政府大多采取了搁置部分职责不予履行的策略。隐瞒冲动和等待最优两者在不同的压力体量下,比例也有不同。隐瞒冲动常常还有创造政绩的效用,而等待最优大多只是避免追责的无奈,因此当“一票否决”的考核模式形成泛滥之势,基层政府特别是乡镇政府直接出现了隐瞒冲动应用于防御性工作领域的情况,如瞒报安全生产事故或社会稳定状况,仅仅在考核的指挥棒下应付度日,进取性职责和服务性职责大面积落空,政绩考核可视范围之外的职责丧失了履行动力和履行资源,发展成为一句空话。
在这种情况下,县乡政府事权划分用于合作面向社会进行公共管理提供公共服务的意蕴基本不能实现了。
二、市场进程中的呈现
改革开放的进程就是市场经济体制逐步确立的进程,在这个进程中,政府间横向关系和纵向关系都遵从于政府和市场的关系演进这个大线索。简言之,政府和市场的边界在哪里还没有确定的情况下,政府内部的权力纵横划分都是下一级的命题。政府间纵向事权划分的实质是政府与市场关系调整在上下级政府职责上的体现。市场经济越发展、越被认可和尊重,市场要素越活跃,政府事权划分的要求就越迫切。
(一)对于市场经济态度的演进。从计划经济体制到提出“计划经济为主,市场调节为辅”“有计划的商品经济”,到确立“社会主义市场经济”,再到确定“发挥市场在资源配置中的决定性作用”,经历了一个渐进的过程,是实践和理论互相印证和拓展的过程。改革开放40年来,粗略地看,每当政府强化主导或干预,市场经济的发展就出现波折,就出现全局性的经济低效(含经济过热型低效),每当出现经济低效,政府就按捺不住干预的冲动。在这样的波动中,公共服务供给的质和量都成问题,因此不可以将这个问题归咎于政府事权划分的缺失。
(二)政府与市场关系认识演进。在确定“发挥市场在资源配置中的决定性作用”之前,上级政府把经济发展的责任或追求按照惯例的压力型行政管理体制运作模式分解给下级政府,合情合理合法合惯例,因此可以推定这样的“主导市场”而非“市场主导”的资源配置模式所需要动用的行政资源及其效率。政府事权划分的实质矛盾就成了行政管理体制回答经济发展和公共服务拷问的必修课。这个进程之中,甚至中央政府和地方政府的事权划分都是没有明确思路、没有提上日程的。
(三)事权划分提上日程。行政管理的基本实践反复证明,管理的低效和服务的缺失是伴生、同步的。经济发展的矛盾、行政管理效率的矛盾、社会公共服务的矛盾,可以叠加爆发,此时的表现就是各类群体性事件(含网络舆论群体性热点)不断。按照递进次序而言,群体性事件一般经历民情到民怨到民愤的过程而爆发。理论上讲,民情必始于基层,基层政府履职情况优良则必不至于发展成为群体性事件。正是在这个意义上,广义政府的履职效率提上日程,基于明确事权的高质量发展支持和高质量公共服务成为重要课题,此时作难的反倒成为上级政府,因为如何科学而又克制地向下级政府配置事权决定着下级政府履职效果。
三、改革模式上的限制
邓小平同志说“改革是一场革命”,其强调的重点在于创新性和突破性。但改革毕竟不同于革命行为,它所秉持的是一以贯之的稳中求进工作总基调,而正是进取与谨慎的共同作用,让我国的改革呈现出了特有的模式。现有的县乡政府事权划分模糊随意等情况同这个改革模式直接相关。
     (一)改革开放初期的“摸石头过河论”。这个论题要解决的是要不要改革开放的问题,要不要等取得了完全的思想一致再改革开放的问题,其实质是“不争论”。解决了历史问题的策略随着时间推移變成了历史问题。从理论上说,凝聚改革共识是一个意识层面的问题,而进行改革开放是一个实践层面的问题,摸石头过河的试对/试错改革模式应该没有问题,可以永久循环下去。但问题的关键是碎片化的改革带来了整体性的阻力,改革越到后面越左右掣肘、无法施展,规范性文件形容为“硬骨头”“深水区”。某种意义上说,县乡政府事权划分所呈现的问题,都有改革的碎片化方面的因素。最直接的原因是针对财政包干体制下财政总收入中央比例过低等问题,1994年我国实行了分税制财政体制改革。这次改革是建国以来调整利益格局最为明显、影响最为深远、成效最为显著的一次。朱镕基总理表示,分税制改革的意义怎么强调都不过分。但是,我国的分税制改革并未完全到位,制度设计的初衷并未完全落地,后续诸多难题皆源于此。县乡政府事权划分中的支出责任不匹配问题就是例证。
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