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　　再次，关于腐败的对策。目前，学界主要从以下几个方面对于腐败问题进行对策性研究：第一，关键性的制度因素在于干部的选拔任用，因此，应从增强选官过程中民主程序的制度刚性、地方反腐机构相对独立化、营造体制良性运作的外部环境等方面完善干部体制，打破潜规则，让遏制腐败的显规则真正发挥效能。[9]第二，预算公开是政府走向清廉的必由之路。[10]第三，反对腐败，纪检监察机关是主渠道。[11]同时，强化公民的社会参与对于反腐败意义重大。
　　总之，学界围绕腐败的表现形式、成因与影响以及对策等方面对我国的腐败问题进行详细研究，对于开展反腐败工作具有重要的理论与参考价值。然而，需要注意的是，在为反腐败提供对策性思路的同时，是否应当更为关注什么是我国反腐败制度化、常态化、机制化最为根本的制约，即如何完成阶段性反腐—制约腐败—构建廉政体系这一过程？这正是本文所要着力解决的问题。本文认为，我国的腐败治理应从早期的一窝蜂式的运动式阶段性的反腐，转向通过制度、规则、规范建立起反腐败、制约腐败的长效机制，并最终逐步建立起中国式的廉政体系。“廉政体系体现了宏观的改革观，即通过政府过程（领导行为规范、机构改革、司法改革、官僚机构的程序性改革等）和社会改革来解决公共部门的腐败问题。即使腐败只是局部性的，它通常也是由政治系统失败而导致的。所以改革的根本重点是改革和改变体制，而不是谴责个人”。[1]（52）
二、立法专门化：治理腐败的前提
　　与西方国家以立法为目标的政策过程不同，中国政府自2003年以来一直努力完善规划机制，希望以此建立起一个可预见的政策过程。[12]这一点在反腐败过程中同样如此。较之于OECD国家制约腐败，建构国家廉政体系的做法，我国对于腐败采取的措施是“反”与“制约”，且“反”较之于“制约”更为常见；对腐败官员的处罚常以党纪处分代替刑罚；反腐运动的时机、频率，强度，以及对腐败问题的调查和惩罚在很大程度上受行政力量的影响，有学者把这种反腐模式称为“中国式反腐败”。[13]这就涉及到我国反腐败的主体，是政党还是政府？这也是本文首先要厘清的问题。
　　我国国情决定了中国共产党作为执政党在反腐败过程中扮演重要的角色，并形成了中国式反腐败的特点。如学界将中国共产党执政以来的工作重心的转移变化作为划分我国反腐败进程的标准，将1949年至今我国的反腐败进程划分为三个阶段：第一个阶段，1949年10月到1978年12月党的十一届三中全会的召开作为探索阶段；第二阶段，1978年12月至1992年10月中共十四大的召开作为考验阶段；第三阶段，从1992年10月开始至今作为总结阶段。[14]自始至终，中国共产党是我国反腐败的主体。中国共产党关于反腐败的方针政策、规划方案成为影响我国反腐败进程的决定性因素。
　　当前我国反腐败的依据、反腐败的机构、反腐败的对象无一不指向党员领导干部。首先，反腐依据。在我国，除了宪法、地方政府组织法、公务员法、人大代表选举法之外，惩治腐败的法律依据主要来自规范党员领导干部的章程、意见、条例、办法，而多年来学界一直呼吁的反腐败法、预防腐败法等专门性法律规范始终未能成型。其次，反腐机构。我国的反腐败机构主要有中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局。可见，我国反腐过程中，党、政反腐过程中立法、机构混合现象较为严重。最后，反腐惩戒竞合问题。党、政在我国反腐过程中一直呈混合盟军状态，法律、规范、机构、运作等反腐要素合力作用过程中，往往会在监管、预防、尤其惩罚腐败过程中出现同时竞合的状况。在此情形下，由于目前缺乏对于党、政反腐法律、反腐机构实践中同时遭遇，孰先孰后等具体程序性与操作性问题的规范与说明，既不利于党、政合力反腐的共同行动，造成了反腐过程中的漏洞与真空地带，又给同时违背党纪国法的腐败分子减轻实际罪责、逃避法律制裁制造了可乘之机。
　　党、政反腐的现状是由我国国情决定的。不可否认，中国国情的特殊性决定了中国共产党在中国革命、改革、国家治理体系现代化过程中承担的重要职责。根据发展需要，当前应从以下几个方面进行党、政立法的分类化改革：首先，应适时建立起针对党员违法违纪监督审查的专门性实体性法律与程序性法律；其次，应分类、专门制定对政府公务员腐败问题进行惩治的实体性法律与程序性法律；最后，对既违反党纪又违反国法的党员领导干部的监管、处罚应制定专门的程序性法律，详细说明对于党、政领导干部涉嫌违法违纪时，如何调查取证、党纪国法惩罚适用的先后顺序及数罪并罚等具体的操作性细节，从而可以有效避免实践中频频出现的以党纪处罚代替刑法处罚的情况。总之，党、政反腐立法的专门性区分与完善，有助于明晰党员领导干部、非党员领导干部、普通党员、公务员及非党员公务员在腐败界定上的含糊不清，杜绝大量存在的不作为腐败、灰色腐败、边缘腐败等形形色色的潜规则化的腐败形式；有助于加大我国政府对于腐败问题监管与惩处力度；有助于强化对于党员领导干部违法乱纪行为的监督与处罚；有助于使我国反腐败工作具有长效性；有助于我国廉政体系立法的专门化，从而为治理腐败打下了坚实的基础。

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治理腐败与中国国家廉政体系的建构

2014-12-18 11:37　来源: 互联网作者：董娟浏览次数 6841

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