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　　三、监察机构独立化：治理腐败的利器
　　据统计，党的十八大后我国22名落马高官同地任职平均31年，且职业生涯中有担任秘书或秘书长经历的占到了近三分之一。[15]盘根错节、关系复杂、网络化、集团化、高官化是当前我国腐败的突出特点。加之，监察机构缺乏独立性，从而造成了监督乏力的局面。我国拥有监察权的职能部门如中国共产党纪律检查机关、国家司法机关、政府监察机关和审计机关以及国家预防腐败局等，在组织形式、性质、财政、人事等方面大同小异，均属于我国党、政职能部门，且与党委和政府具有千丝万缕的联系，缺乏独立性，致使对于腐败的监察、惩治效力大打折扣。因此，应以立法形式积极推动我国反腐败监察机构的独立化。作为制约权力腐败的监察机构只有具有独立性，才能真正发挥监察、监督、预防的功能。为此，除了OECD国家，新加坡、中国香港等亚洲国家、地区也纷纷将其反腐败机构改革为独立机构（诸如新加坡的反贪污调查局、香港的廉政公署、加拿大审计署等），从而在腐败预防、监管、遏制方面发挥了极为重要的作用。
　　监察机构作为独立机构，[16]兼具弹性化、专业性、公共性、社会性、高效性等特点，最适宜承担调查、管制、仲裁性质的腐败事宜，因此成为目前发达国家和地区反腐过程中最主要的组织形态之一。反观我国大陆的监察机构，无论是垂直管理、派出管理还是属地管理，在制度设计上无法与被监察对象在财政、人事方面完全分开，独立性很差，致使监督乏力。此外，我国地域广大、人口众多，地区发展差异较大，很多学者对于我国模仿西方发达国家和地区设置独立监察机构进行反腐存在诸多疑虑：第一，关于管理模式。新加坡、香港的独立反腐机构直接向最高行政长官负责，在我国是否应采取分级负责的方式？对此，本文认为，分级的方式是可取的，但是分级本身必须在独立机构内部进行，不应将分级负责变为重新交由各级地方政府领导，否则，反腐机构独立化将永远无法实现。第二，关于组织模式。鉴于中国国情的特殊性，我国的独立监督机构，应直接对人大负责，受人大监督。此外，为了确保反腐独立机构的制度化，通过专门性立法确定独立反腐机构的地位、机构设置、内部监管、运作、财务制度以及考核等。同时，必须确保作为独立反腐机构的完全独立性，是完全独立于党政之外的反腐机构。第三，必须确保独立反腐机构组织结构的精简化及其运作的透明化与规范化，从而防止权力异化。第四，与其他反腐机构的关系。独立反腐机构应在保留党中央派出巡视监督的基础上，全面精简、压缩、改革现有监督机构，重新谋划布局，否则，我国监督机构独立性将无法真正实现。在改革现有监察机构的同时，要建立独立反腐监察机构。独立反腐监察机构以监督党政领导干部、公务员的违法违纪行为为己任，其权限范围不受其他行政机构制约、限制，并有权调查其他反腐机构的涉嫌腐败行为，同时，独立监察机构除了负责反腐工作之外，还应借鉴香港廉政公署做法，承担预防腐败与加强社会监督的职能。
总之，反腐监察机构独立化意义重大。我国的监察特使历来隶属于政府派出组织，而西方发达国家则逐渐将监察特使发展成为独立机构，且监察机构独立化是目前西方发达国家与地区的通行做法。因为监察机构的独立化不仅体现了一种更为灵活、弹性化的反腐组织模式，更为重要的是，彰显了政府应对日益复杂的腐败现象所采取的更为多样化的措施与制度设置。同时，体现了一国最高决策者政治上反腐的决心，折射出政府本身对于反腐败机构的改革与调整。因此，建立一个非政府性的独立的专业的高效的廉洁的监察机构，既是治理腐败的利器，也是当前我国构建廉政体系的必要条件。
　　四、去官僚化：治理腐败的基础
　　中国在三十多年经济体制改革过程中创造了经济发展奇迹的同时，也形成了庞大的公务员群体。①在“大政府、小社会”的管理模式下，国家赋予了我国公务员系统过多政治资源、经济资源及社会资源，公务员尤其是基层公务员俨然已经成为目前中国庞大的掌握公权力的社会阶层，且官僚化趋势严重。公务员源自西方政务官与事务官的区分，其根本职责在于公共政策的具体执行。然而，在当下中国，公务员，哪怕是最为基层的公务员也被认为是掌握公权力的官僚阶层。尽管近年来中央大力推进行政审批权下放与简政放权，力图改变这一现状，但拥有政策审批权、执行权、解释权、变通权，身受国家各项公共政策庇佑与公共物品终身保障的公务员阶层无疑仍是目前中国最为庞大的官僚阶层。尽管马克斯·韦伯认为官僚制仅仅是内部规章制度严密、等级森严的科层制组织形态，然而，根植于官本位文化的中国，官僚一词仅具有贬义，一度是特权、腐败、低效率的代名词。官僚腐败，一定意义上源自于其作为官僚体系的一分子，由此拥有的“合法地祸害别人的能力，乃是官吏们的看家本领。这是一门真正的艺术，种种资源和财富正要据此分肥并重新调整”。[5]（9）而中国公务员尤其是大量从事政策执行的事务类的官员，由于法律、政策的缺失，制度规范未能对其身份进行准确定位，大政府模式下政府内部市场化程度不高，大量行政审批性事务的经手，较高的社会地位、福利待遇，加之中国传统文化中千百年来长期积淀的官本位文化，使得中国公务员队伍整体出现官僚化倾向。官僚化不仅造成了行政效率低下，也使得公务员哪怕是普通基层公务员也拥有了吴思所谓的“合法地祸害别人的能力”。近年来频频曝光的大量基层公务员的行贿受贿等显性腐败行为，以及行政渎职行为、行政不作为、行政懒作为、行政滥作为等隐性腐败行为便足以证明这一点。“据中央纪委监察部网站消息，为掌握全国贯彻落实八项规定精神情况，中央纪委在31个省区市和新疆生产建设兵团、60个中央和国家机关建立了落实中央八项规定精神情况月报制度。截至2014年1月31日，全国查处违反中央八项规定精神问题2288起，处理2986人，给予党纪政纪处分920人。”[17]

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治理腐败与中国国家廉政体系的建构

2014-12-18 11:37　来源: 互联网作者：董娟浏览次数 6839

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