摘 要：我国覆盖全民的基本医疗保险制度已经建立，但由于基本医疗保险制度不完善，保险水平相对偏低，当社会成员罹患重特大疾病时，现有的保障仍难以从根本上解决其医疗难题；同时医疗服务体系不完善、医疗服务能力和水平偏低的问题也十分突出，整合各种力量完善医疗保障体系，在更大范围、更高层次提高医疗保障水平是当务之急。因此应加快社会治理创新，强化政府的公共服务职能，向市场放权、向社会放权，下大气力整合各种力量完善医疗保障体系，通过政府与市场合作、政府与慈善力量合作、政府与社区合作、政府与公众合作，提高政府能力、释放市场活力、激发社会动力，促进医疗保障体系的完善。
关键词：医疗保障；政府能力；市场活力；社会动力；多层次保障体系
作者简介：邓 微，中共湖南省委党校、湖南行政学院教授
我国通过建立城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度，已经形成了覆盖全体城乡居民的基本医疗保险制度（以下简称基本医保），三项基本医保已经覆盖13亿人，覆盖面达到95%以上。基本医保制度的建立，在很大程度上缓解了“看病难、看病贵”的问题，但由于基本医疗保险制度不完善、基本保障水平相对偏低、医疗卫生体制改革不到位等问题的存在，目前我国医疗保障的供给与人民群众的医疗需求之间的矛盾仍然突出。长期以来医疗保障主要由政府或通过举办事业单位直接提供，造成了医疗保障供给总量不足，供给方式单一，资源配置不合理和质量效率不高等问题。因此整合各种力量构建多层次的医疗保障体系是当务之急。
一、整合各种力量完善多层次医疗保障体系的必要性
医疗保障体系是指以社会基本医疗保险为基础，以商业保险、医疗互助和慈善力量为补充，以医疗救助为最后防线，以覆盖城乡便捷、低廉、高效的医疗服务网点为实现载体的医疗保障体系。完善医疗保障体系要以政府力量为主导，引入市场力量和各种社会力量参与，形成多种力量共建医疗保障体系格局。学界对引导各种力量参与医疗保障体系建设问题高度关注并从不同角度进行了阐述。薛澜、邓国胜（2012）认为上世纪80年代以来西方国家新公共管理革命的重要特征即通过民营化或契约外包等方式，发挥非营利组织等社会力量的优势，提高公益服务的效率与质量。{1}胡亚蒂（2005）认为，只有在基本医疗保险制度的基础上构建起多层次的医疗保障体系，并引导多方力量参与医保体系建设，才能真正达到化解人们疾病风险和防止因病致贫、因病返贫的目的。{2}高芳英（2006）指出，中国的医疗制度改革正处于不断发展和完善的关键时期，必须适当引入市场机制，吸收社会各种资金和力量。朱俊生（2010）指出，商业医疗保险是我国医疗保障体系中必不可少的重要部分，必须充分吸收其力量，并鼓励和支持其发展。{3}
在加快我国医疗保障体系建设中，针对存在问题，整合各种力量形成科学分工对提高医疗保障质量和水平意义重大。
首先，基本医疗保险制度城乡分割，行政管理体制不顺。目前我国基本医疗保险制度及其实施均存在突出问题。制度框架分为城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和农村居民新型合作医疗；管理体制是由人社部门和卫生行政部门分别管理；制度实施有人社和卫生两套经办机构、两套信息网络系统、两套报销目录、两种报销比例。我国基本医保城乡分割运行的弊端在实践中日益凸显。
其次，基本医保的保障水平还比较低。一是医疗费自付比例比较高。2011年度城镇职工基本医保（以下简称职工医保）、城镇居民基本医保（以下简称城镇居民医保）和新型农村合作医疗（以下简称新农合）医疗费自负比例都比较高，实际报销比例分别仅为64.10%、52.28%和49.20%。{4}二是医疗费封顶线比较低。对报销额度封顶线，国家有关文件规定“将城镇职工医保、城镇居民医保最高支付限额分别提高到当地职工年平均工资和居民可支配收入的6倍左右，新农合最高支付限额提高到当地农民人均纯收入的6倍以上”，大病医疗费用支出对居民压力依然很大。
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