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　　（二）管办分离不等同于管办机构分设。事业单位管办分离的主体是各级政府主管部门，客体是事业单位，政府主管部门和事业单位是履行“管”和“办”职能的可供选择的机构载体。事业单位管办分离既可以采取机构分离的方式，也可以在机构不分离或不完全分离情况下实现管办分离目标。认为实行管办分离就必须在主管部门外另设一套专司出资人职能机构的观点，其偏颇之处就在于未把握好管办分离的实质是职能的分离这一关键要素。当然，职能和机构有着内在的关联性，职能层面的分离通常会影响机构设置并引发机构做出不同程度的相应调整。
　　（三）扩大事业单位自主权不等于弱化政府自身监管权。权力是履行职责的前提和基础，管办分离的过程也就是政府对事业单位放权和分权的过程。管办合一体制下政府垄断事业单位的经营权和监管权，事业单位变成政府主管部门的附属物，缺乏自主权。事业单位管办分离改革的内在逻辑要求政府放权和分权给事业单位，让事业单位拥有独立的经营自主权。在放权的同时，政府自身反而要更加强化其监管权，否则在事业单位拥有独立经营自主权后，有可能在运行中过度市场化而偏离社会公益的价值取向。
　　（四）事业单位管办分离不等同于社会公益事业管办分离。管办分离主要解决以往政府对事业单位既当“裁判员”又当“运动员”的内在弊病，从根本上破除“管办合一”的管理体制。但推进事业单位管办分离并非要改变政府在社会公益事业供给上的主导地位和举办公益事业的职能作用。根据事业单位改革要求，政府不仅要强化对社会公益事业的监管，还要继续发挥在保障基本公共服务供给、推动基本公益事业均等化的核心主导作用。换句话说，政府虽然不再“办事业单位”，但仍然要并且要办好公益事业。
　　二、事业单位管办分离改革的现实困境
　　自2003年以来，各地开始事业单位管办分离改革的实践。当前我国事业单位管办分离尚处于探索阶段，尽管各地在探索中已经形成了一些模式，如北京海淀模式、上海模式、无锡模式、苏州模式等[6]，但总体上各种模式在运行过程中还面临诸多深层次的难题和困境，这导致管办分离改革在可以预见的一段时间内还无法真正克服管办合一体制的弊端。
　　（一）改革原动力不足。当前以管办分离为突破口的事业单位改革在推进过程中呈现“两头热中间冷”的格局，中央和基层这“两头”热情很高，但“中间”的事业单位主管部门和事业单位自身对改革比较冷淡，从而形成管办分离改革的原动力不足问题。一方面，就事业单位的主管部门来说，管办分离客观上要求它对事业单位“放权、脱钩”，但“放权”和“脱钩”的过程难免涉及对事业单位人财物等管理关系的调整，而这又势必触及现有事业单位主管部门的切身利益。对此，事业单位主管部门往往缺乏改革的动力，在改革推进过程中或多或少对改革提出一些不尽合理的要求，在一定程度上影响了改革的深入推进。另一方面，就事业单位自身而言，其工作人员对于今后的出路看不明白，不明白改革后的工作要求、福利待遇、前途的变化，不明白改革后自己的位置，且大量的负面例子也影响了事业单位从业人员对于改革支持的信心和力度。在以上双重阻力下，事业单位管办分离改革往往保留在对现有水平的满足上，形成一种惰性平衡状态。
（二）改革路径不清晰。自2003年至今，中央和国务院相继颁发了一系列有关事业单位管办分离的文件，这些文件虽然明确了事业单位管办分离改革的指导思想和目标任务，但至今没有形成一个关于事业单位管办分离改革的明确、系统、具有可操作性的总体目标、总体战略和总体路径。这导致管办分离改革更多的是以行业、部门和地方政府为主导实施，不同领域、不同地域的改革进展很不平衡，改革的目标、路径和模式等也各不相同甚至有很大差异，改革缺乏通盘考虑和系统设计。对于哪些领域可以实行管办分离改革，实行管办分离改革的事业单位应采取何种实现方式，不同模式的管办分离改革是否可以逐步过渡、相互衔接，可谓仁者见仁、智者见智，需要根据改革推进情况边探讨、边深化。

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事业单位管办分离改革的现实困境与路径选择

2014-11-12 09:29　来源: 互联网作者：杨洪刚浏览次数 6166

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